第19章 雍正乾隆：全盛 (2)
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第19章 雍正乾隆：全盛 (2)
當編審停止之時，頗整頓保甲，如果保甲法不弛，戶口何至無可稽考。但閉關之世，盈虛消長，皆在國內，聽民自生自息，官吏以不擾民為上理，鄉民出入相友，奸盜本不易收容。數十年前，餘糧棲畝，不知設守，攜貲夜行，不畏路劫。唯城市人多雜處，則人家自謹門戶，官亦有事稽查。命、盜重情，地方官勒限參處，滿四參離任，以此維整治安。雖有保甲，不甚嚴密。通商以後，各國有統計，而我國獨無，根本在戶口不了。乃知編審之廢，在地丁並徵，因咎康雍之失計。其實因賦役而編審，則隱匿者必多。康雍戶口，較之嘉道時只一二十分之一，所編審者亦非真相，不如厲行保甲之有實際。特自治之事，當假手於願治之民人，古未深明此理，遂無徹底綜核之法。康雍之不欲擾民，自是當時善政，不必異世而轉作不恕之詞也。
丁銀攤入地畝，以直隸李維鈞奏請為始，每地賦一兩，攤入丁銀二錢七釐。嗣後各直省一體仿行，於地賦一兩，福建攤丁銀五分二釐七毫至三錢一分二釐不等，山東攤一錢一分五釐，河南攤一分一釐七毫至二錢七釐不等，甘肅河東攤一錢五分九釐三毫，河西攤一分六毫，江西攤一錢五釐六毫，廣西攤一錢三分六釐，湖北攤一錢二分九釐六毫，江蘇、安徽畝攤一釐一毫至二分二釐九毫不等，湖南地糧一石，徵一毫至八錢六分一釐不等。自後丁徭與地賦合而為一，民納地丁之外，別無徭役矣。唯奉天、貴州以戶籍未定，仍地丁分徵。又山西陽曲等四十二州縣，亦另編丁銀。察其輕重之故，蓋賦重之地，攤丁較輕，因重賦所加，每畝擔銀數錢，雖每兩加數分，已為一兩畝地所擔之加款，至賦輕之地，數十畝而後擔銀一兩，加至二三錢，在一畝所加實更微也。
二、養廉。自古官只有俸，而俸恆不足以給用，不能無取盈之計。明俸尤薄，官吏取盈之道，自必於賦額加以浮收，公然認為官吏俸薄，此為應得之調劑。清初命其名曰火耗，火耗者，本色折銀，畸零散碎，經火鎔銷成錠，不無折耗，稍取於正額之外，以補折耗之數，重者每兩數錢，輕者錢餘。行之既久，州縣重斂於民，上司苛索州縣，一遇公事，加派私徵，名色既多，又不止於重耗而已。清承明季加派之後，國庫嚴禁加派，而地方不免私徵，其端既開，遂無限制。康熙季年，陝西督撫以虧空無法填補，奏請以舊有火耗之名加徵少許，專為填虧空之用。此火耗明入奏案之由來也。
康熙末之提及火耗，為督撫計及挪用，而聖祖不肯允從，恐為盛德之累，然又明知故昧，留以贍官吏之私，此不徹底之治法，沿歷代故事而來。在聖祖為恤民艱，存政體，慮官困，多方兼顧，而非以自私，自是有道之象。然至世宗則有以成就之矣。當時內閣條奏，系請禁提解火耗。禁提解非禁徵收，則州縣可取火耗於民間，上司不能提火耗於州縣，私收者永任其為私，監司不許過問而已。此為體恤州縣，而又不欲監司分肥，亦不徹底之見解。但較之前代，以進羨餘而得獎擢者，得體已多。高成齡辨正閣奏，以為火耗非提解不可，無所利於提解，仍以體恤州縣，明定為永久之公廉，及補一時之虧空，一舉而數善備。養廉之說始此。
是年七月丁未，總理王大臣、九卿科道等議覆高成齡疏，得旨：“所議見識淺小，與朕意未合。朕非不願天下州縣絲毫不取於民，而其勢有所不能。歷來火耗皆州縣經收，而加派橫徵，侵蝕國帑，虧空之數，不下數百餘萬。原其所由，州縣徵收火耗，分送上司；各上司日用之資，皆取給於州縣。以至耗羨之外，種種饋送，名色繁多，故州縣有所藉口而肆其貪婪，上司有所瞻徇而曲為容隱。與其存火耗以養上司，何如上司撥火耗以養州縣乎？”
以上為俸薄不能無火耗，而火耗不可不使公開。不公開則為州縣存火耗以養上司，公開則為上司撥火耗以養州縣，二語最中的。世宗見解實出廷臣之上。
又云：“爾等請將火耗酌定分數。朕思州縣有大小，錢糧有輕重，地廣糧多之州縣，少加火耗，已足養廉，若行之地小糧少之州縣，則不能矣。唯不定分數，遇差多事煩，酌量可以濟用，或是年差少事簡，即可量減。又或遇不肖有司，一時加增，而遇清廉自好者自可減除。若竟為成額，必致有增無減。”
此時養廉制未定，世宗所慮者，仍是後來反對養廉制之理論。未幾仍為定額，見下。此駁定分數之議。
又云：“又奏稱提解火耗，將州縣應得之項，聽其扣存，不必解而復撥。今州縣徵收錢糧，皆百姓自封投櫃，其拆封起解時，同城官公同驗看，耗羨與正項同解，分毫不能入己。州縣皆知重耗無益己，孰肯額外加徵？”
隨徵隨解，顯然有據，解時不能隱匿，解後不能重徵，唯解乃為正耗分明，此駁扣存之議。
又云：“應令諾岷、高成齡二人盡心商榷，先於山西一省內試行。此言尤非，天下事唯可行不可行兩途。以為可行，則可通行於天下；以為不可行，則不當試之於山西。以藥試病，鮮能愈者。以山西為試之之省，朕不忍也。”
世宗意在定製通行，此駁山西試行之議。
又云：“又奏稱提解火耗，非經常可久之道。凡立法行政，孰可歷久無弊，提解火耗，原一時權宜之計，將來虧空清楚，府庫充裕，有司皆知自好，則提解自不必行，火耗亦當漸減。今爾等所議，為國計乎？為民生乎？不過為州縣起見。獨不思州縣有州縣之苦，上司亦有上司之苦，持論必當公平，不可偏向。”
當時議者不反對火耗名色，而反對提解，故世宗謂為州縣起見。又養廉之制未定，提解火耗，仍兼顧見在之虧空，虧空完後，乃可專定養廉也。故下文又言朝廷與百姓一體，朝廷經費充足，歉收可以賑恤，百姓自無不足之虞。清補虧空，於國計民生均益。是提解仍注重清虧空。
又云：“爾等所奏，與朕意不合。若令再議，必遵議覆準，則朕亦不能保其將來無弊。各省能行，聽其舉行；不行者，亦不必勉強。可將此諭旨，並爾等所議之本，交存內閣。”
據此則本令詳議，卻仍以不議終結。本不欲獨令山西試行，卻又不令他省必行。世宗亦慎重之至。《清史稿·食貨志》渾括此文，殊不清晰。今從《東華錄》核之。當雍正二年六七月間，朝廷雖極力議論此事，帝意不以廷臣之延宕為然，尤不以主張不提解為然，而卒留作懸案。以後至何時勒定火耗改為養廉，《東華錄》不復見。《食貨志》言於是定為官給養廉之制。此句著於渾括二年諭旨之後，實與諭旨原文不貫。考之《會典事例》，則至五年始為各省定額。
山西巡撫發端是二年事，奉各省酌議具奏之旨，當即七月乙未諭後，所云交與內閣，內閣即更請旨飭下各省也。以非明發，亦無決斷，遂不入《實錄》，故不見《東華錄》。各省陸續覆到，終成定製，首冠以雍正五年，即其定製之年矣。不然，山西發端在二年，何雲五年耶？
要之清初沿明，官俸太薄，官無自給之道，不得不有所取資，制定養廉，即是加俸。且俸因處分而可罰，廉則罰所不及。廉之數較之俸，多至數十倍，如正從一品俸銀一百八十兩，米一百八十斛，正從二品俸銀一百五十五兩，米一百五十五斛。總督兼尚書銜者為從一品，不兼者為正二品。而總督養廉，多者若陝甘、雲貴，至二萬兩，少者若浙閩、四川，亦一萬三千兩。其間一萬八千、一萬五千各有差。又如七品俸銀四十五兩，米四十五斛。而知縣七品，其養廉多者，首縣至二千兩，少者簡缺亦六百兩，其有四五百兩者，則簡不成體之縣，間有一二，蓋例外矣。其後京官亦有有養廉者，八旗官員，亦有有養廉者，皆別指款項，不在火耗之內。供各省官員養廉，地大糧多之縣，火耗甚微。以吾所知，吾鄉武進、陽湖等縣，正銀一兩，加耗僅三分耳。
清世制度，多沿明舊。清全盛時，極知補救，然不敢言製作，故歷帝皆傾佩明太祖，奉行唯謹，而不敢學其自我作古，此亦或有自知之明。如官員加俸一事，僅以養廉之名，補苴於俸之不足，仍不敢動額定之俸。唯加徵火耗，悉數用於外官之養廉，無絲毫流用，則可見清帝於財用之致慎。既與國人約永不加賦，終清世謹守之。唯以用銀翦鑿不便，折價收錢，清末以二千二百文為一兩。當時銀賤，每兩有數百文之餘謂之平餘。漕米則每年由藩司約省城紳士公議，照時定價，本折兼收，聽民自便。唯每石徵腳費錢一千零五十二文，由官收兌運解。此清末綱紀未破裂時所永遵行者。吾鄉為賦重之區，每平原上則田一畝，徵銀兩忙共一錢三分有零，徵米六升三合有零，當時無所謂附加稅，完納此數，即所入皆民之生產矣。故清世之賦甚輕，其稅額後雖不可複用，然其制節謹度，不敢逾定製一步，清之歷朝遵行不替，其風亦可嘉也。
其尤可念者，清一代唯加徵火耗為跡近加賦，雍正朝之審慎出之，絕不流用，專用於外官之養廉，似已心安理得。乃至高宗初立，尚以為疑，復大徵廷臣意見。此亦清之家法，視加派為最不祥之事也。
輕徭薄賦，為清一代最美之政，而官俸太薄，有此提解火耗制定養廉之舉。乾隆間尚恐其跡近加賦，而與內外諸臣共議之。《食貨志》渾括甚略，今各舉其事實如下：
《東華錄》乾隆七年四月乙未諭下注雲：“是月庚寅朔，策試天下貢士金甡等。務民之本，莫要於輕徭薄賦，重農積穀。我國家從無力役之徵，斯固無徭之可輕矣，而賦猶有未盡合於古者乎？賦之外有耗羨，此固古之所無也。抑亦古嘗有之，不董之於官，則雖有若無，而今不可考耶？且康熙年間無耗羨，雍正年間有耗羨。無耗羨之時，凡州縣蒞任，其親戚僕從，仰給於一官者不下數百人，上司之苛索，京官之勒助，又不在此限。而一遇公事，或強民以樂輸，或按畝而派捐，業田之民，受其累矣。自雍正年間，耗羨歸公，所為諸弊，一切掃除，而遊民之借官吏以謀生者，反無以糊其口。
農民散處田間，其富厚尚難於驟見；而遊民喧闐城市，其貧乏已立呈矣。人之言曰：‘康熙年間有清官，雍正年間無清官。’亦猶‘燕趙無鎛’，非無鎛也，夫人而能為鎛也。（語出《考工記》，作“粵之無鎛也”，不作“燕趙無鎛”。下又云：“燕之無函也，桌之無廬也，胡之無弓車也。”各自為文。則此句作“燕趙無鎛”有誤。）而議者猶訾徵耗羨為加賦。而不知昔之分項，皆出於此而有餘；今則日見其不足，且動正帑矣。是以徒被加賦之名，而公私交受其困而已矣。將天下之事，原不可以至清乎？抑為是言者，率出於官吏欲復公款者之口乎？多士起自田間，其必不出此，而於農民之果有無利弊，必知之詳矣。其毋以朕為不足告，而之隱之；其尚以朕為可告，而敷之陳之。悉言其志，毋有所諱。”
其乙未諭：“辦理耗羨一事，乃當今之切務。朕夙夜思維，總無善策，是以昨日臨軒試士，以此發問。意諸生濟濟，或有剴切敷陳，可備採擇，見諸施行者。乃諸貢士所對率皆敷衍成文，全無當於實事。想伊等草茅新進，未登仕籍，於事務不能曉徹，此亦無怪其然。今將此條策問發與九卿翰林科道閱看，伊等服官有年，非來自田間者可比，可悉心籌劃，各抒所見，具折陳奏，候朕裁度。若無所見，亦不必勉強塞責。至外省督撫，寄重封疆，諒已籌算有素，並著各據所見，具摺奏聞。務期毋隱毋諱，以副朕集思廣益之意。”
此為臨軒發問，不得要領，再徵內外清要大僚意見之事實。是科一甲三人：金甡，狀元，浙之仁和人，榜眼楊達曾、探花湯大紳，皆蘇之陽湖人，一時羨科第之榮。其實廷對碌碌，無裨實用，此見科目之非必得才，而成才實資閱歷，未必閉戶讀書，真能知天下事也。既而言者紛然，又妄有揣摩，以為帝意求取民善法，除加賦而別計殖財，竟未信天子實有官民兼恤之心，只問火耗之當徵不當徵，非有他意，遂復遭申飭，而清一代慎重於加賦之意愈見。於是廷臣商榷甚久，又逾半年以上，至十一月乙丑，由大學士等歸納內外諸臣覆到各奏，統為一議，奏略如下：
奏略言：“耗羨歸公，法制盡善，不可復更，眾議僉同。其間有一二異議者，皆系不揣事勢不量出入之論。伏思耗羨由來已久，弊竇漸生，世宗憲皇帝允臣工所請，定火耗歸公，革除州縣一切陋習，各該省舊存火耗，提解司庫，為各官養廉及地方公事之用。從此上官無勒索，州縣無科派，小民無重耗，以天下之財，為天下之用，國家毫無所私，可以久遠遵行，弗庸輕改。至總督高斌、孫嘉淦等請耗羨通貯藩庫，令督撫察核，仍復年終報部之例。查各省動用存公銀，款項繁多，若未悉情形，既行飭駁，勢必掣肘。若竟聽其任意費用，則侵濫之弊，無從剔除。唯送部查核，諸弊可釐，應如所請行。”
此為內外眾議，覆由大學士取為定論，請定永遠遵行。得旨略如下：