§第二章：拉美債務危機
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§第二章：拉美債務危機
第二章 拉美債務危機(1/3)
70年代，許多拉美國家或是依靠本身擁有豐富的石油或其它礦產資源，或是由於經濟持續多年一直處於高速增長狀態，便開始大肆舉借外債，企圖借用外資在短期內實現現代化。然而到80年代初，在諸多因素的作用下卻爆發了一場空前嚴重的債務危機。
（一）芝加哥學派為拉美經濟困境開出藥方
為了實現工業強國的夢想，拉美各國普遍進行了國有化和驅逐外資運動。1934－1940年，墨西哥實行了鐵路和石油國有化。1946－1955年，阿根廷實行了企業國有化、增進工人福利的改革。1952年玻利維亞將外資控制的礦業公司收歸國有。1953－1954年，巴西實行了一系列經濟改革，由國家壟斷石油工業，限制外國資本的超額利潤。1964－1977年，巴拿馬人民開展了要求收回運河區主權的鬥爭。1970～1973年，智利採取了銅礦國有化和沒收大莊園等改革措施。拉美地區的國有化運動，驅逐了外資。但是由於缺乏工業基礎，對工業品的需求只能依賴進口來滿足，這需要大量的外匯。但是由於驅逐了外資，外匯非常緊缺，外匯緊缺與工業品的缺乏導致物價上漲和通貨膨脹。這成為拉美各國70年代普遍面臨的一個困境。
針對這一困境，從美國留學回來的芝加哥學派的拉美學者立即提出了一系列的建議並被政府採納。以智利為代表，其經濟政策建議主要有：大力發展資源出口賺取外匯收入，取消借外債的限制引進外國資本，開放國內市場允許外資工業產品進入並淘汰本國落後產業，降低進口關稅，將以前收歸國有的外資企業、私營企業歸還原主，對國有企業作價拍賣，外資企業享受國民待遇，抽回資本和利潤匯出不受限制，外資企業生產率固定10年不變，匯率升值兩次後實行固定匯率。
這些經濟政策的確在短期內緩解了拉美國家所受的困境。首先是獲得了外匯收入。資源出口和國企拍賣都可以帶來外匯收入，發還以前沒收的外資企業並給予國民待 遇也吸引了外商投資，這也帶來了外匯收入，取消借入外債的限制更是直接以借債的方式獲得短期外匯收入。不管怎麼說，大筆的外匯是流入了，拉美國家手上有錢了。而有了外匯，就可以向歐美髮達資本主義國家購買工業品了，於是第二個困境也就迎刃而解了。再加上開放國內市場，降低關稅，連續兩次提高匯率後實行固定匯率，歐美的工業品就很廉價地充斥於拉美市場了，於是物價和通貨膨脹的問題也解決了。一切看起來都很美好，只是暗藏凶險。
這些經濟政策總結起來基本上就是：
第一招：賣。賣資源、賣國企。透過賣資源來獲得外匯收入，無可指責，中國在改革開放以前也透過賣資源來賺外匯，當時叫做“出口創匯”，但是中國不賣國企，拉美連國企都賣了。
第二招：借。在西方經濟理論中，有人肯借錢是有信用的表現。中國改革開放以前從來不借外債，即使是今天，中國對外舉債也是有嚴格限制的。如果說賣國企是把長子賣了，那麼毫無節制地借債度日則是把子孫後代都賣掉了。
第三招：開放國內市場。在拉美國內工業基礎極其薄弱的情況下，給予外資國民待遇，匯率兩次升值後不加保護地開放國內市場，歐美髮達國家的工業品就可以憑藉質優價廉的優勢**，摧毀了拉美各國的國內產業，徹底擊碎了拉美人民的工業強國夢。
拉美各國在短暫的繁榮後，他們突然發現自己已經患上了“外債依賴症”。整個國家都要依靠借債過日子，而且借債的規模越來越大。1975年時，拉美地區的外債餘額已經高達783億美元，到了1982年則猛增至3083億美元，佔GDP的46.9%，到 1987年更是上升到令人瞠目的66%！
債務危機對拉美國家造成了極大的危害和一系列嚴重的後果：大量資金流向國外，國際收支更趨惡化，資本貨、能源和原材料的進口大幅度下降，經濟發展速度嚴重受挫，通脹率猛升。整個80年代，拉美地區的國內生產總值年均增長率僅為1.1%，個別年份甚至出現負增長，工業產值年增長率只有0.5%，人均收入下降10%，除個別年份外，通脹率一直保持三位數，1990年甚至高達1491.5%。
拉美債務國為此而付出的代價是整整“停滯的十年”或“失去的十年”。
（二）拉美國家陷惡性迴圈
造成拉美債務危機的原因是多方面的，就國際形勢而言，主要有：
首先，以美國為首的西方國家出現了滯脹甚至危機，它們為擺脫本國的經濟困境，紛紛提高利率，國際資本市場的利率也隨即拔
高，並在整個80年代一直居高不下。1980年至1989年的年平均利率為5.85%，相當於1974年至1979年時的6倍。
由於進入80年代後，美元變得十分堅挺，拉美國家的貨幣卻因經濟形勢的逐漸惡化而日益貶值，這樣拉美債務國的外債在無形中大大地增了值。
其次，進入80年代後，國際貿易環境大為惡化，初級產品價格大幅度下降，拉美國家的主要出口商品—初級產品深受其害。1989年拉美出口的初級產品價格僅為1980年的80%左右（石油及其產品除外），1982年至1989年的年平均商品出口值僅為1981年的78.5%。高利率和出口值下降不但直接引發了債務危機，而且還迫使拉美國家長期陷於借新債還舊債的惡性迴圈中。
再次，世界石油價格的大波動對拉美國家影響極大：提價，使拉美非產油國用於進口石油的支出成幾何級數地增長，國際收支為此日趨惡化；降價，則對墨、委等拉美石油輸出國的經濟造成沉重打擊。
（三）西方國家出面救急
債務危機爆發之初，拉美國家曾提出“以發展促還債”的主張，遭到西方國家的抵制。西方債權國和債權銀行採取協調一致的立場，要求拉美債務國實行“緊縮性調整”（即盡全力擴大出口，壓縮排口，透過犧牲經濟增長、爭取外貿盈餘的辦法償還債務），保證按期償還債務。美國政府和國際金融機構（主要是國際貨幣基金組織和世界銀行）從新自由主義理念出發，全盤否定拉美國家以往實行的“進口替代”內向工業化發展模式，認為拉美債務危機的根源在於該地區實施了內向增長模式和保護主義政策，以及國家在經濟中發揮的作用過大、私人部門的相對軟弱。
由於這場拉美債務危機規模大、來勢猛、波及面廣，它震驚了整個西方世界。以美國為首的西方國家趕緊採取了一些應急措施緩解危機，深受危機影響的拉美債務國也紛紛進行經濟調整，力圖緩解債務危機。
1982年下半年至1985年上半年為調整的第一階段。拉美國家按照傳統做法，並在國際貨幣基金組織的壓力下，普遍進行緊縮型的應急調整：犧牲經濟發展，實行“急剎車”政策，減少投資，壓縮消費、擴大出口，讓人民勒緊褲腰帶，籌集資金以償還債務。這種政策沒有從根本上解決償還問題，反而使國家和企業還債能力下降，國內經濟嚴重衰退，人民生活水平大幅度下降。1985年美國提出“貝克計劃”（Baker Plan），主張由國際商業銀行和多邊金融機構向發展中國家中的重債務國提供款支援，但要求債務國進行“綜合、全面的巨集觀經濟與結構改革”，即：實行國有企業私有化，減少政府對經濟的干預，進一步開放資本和股票市場，放鬆投資限制、實行資本流動自由化，實行貿易自由化和進口管制的合理化，改革稅收體系和勞動力市場，以及糾正價格扭曲現象，等等。並以此作為進行債務談判的條件。拉美一些國家在外資流入急劇減少的情況下，為從美國和國際多邊金融機構獲得更多貨款，被迫接受了某些結構性改革的附加條件，開始了經濟自由化改革的程序。“貝克計劃”實際上承認了“以發展促還債”的原則，但相關措施遲遲不能到位。
1985年下半年至1988年是調整的第二階段。債務國提出應該在發展經濟的基礎上還債，不能因還債而不顧經濟和社會後果，否則反而會削弱債務國的還債能力。
經過一段時間，債權組織和國家也逐漸認識到拉美的債務已不是一時的資金週轉不靈問題，而是喪失了還債能力的問題，如果不改變僵硬的立場，逼債過甚，可能會使許多拉美債務國乾脆倒賬，反過來損害自身利益。出於這些考慮，以美國為首的西方債權國先後提出了一些重新安排債務、放寬償債條件、增加新貸款使一些債務國獲得機會和時間恢復經濟、創造緩和債務危機的條件等計劃或方案。
1989年後，債務調整進入第三階段。1989年3月，美國佈會政府財長提出《布雷迪計劃》，表示將透過多種途徑再次較大規模地免除債務國的部分債務。墨西哥等主要拉美債務國後來全部加入《布雷迪計劃》，危機得到較大緩解。
許多拉美債務國從八十年代後半期開始進行了根本性的改革和調整，至九十年代初，基本上完成了由內向性經濟的發展模式向外向型經濟的發展模式轉變，逐步走出了債務危機的陰影。儘管如此，拉美的外債總額至今仍十分龐大，離開徹底解決還有很長的路要走。
拉美債務危機大事記
1982年8月，墨西哥政府宣佈無力償付到期外債本息
,拉美債務危機爆發,並逐步蔓延到巴西、委內瑞拉、阿根廷等國。
1982年9月，美國與其他主要西方國家向墨西哥提供28.5億美元緊急貸款，國際私人銀行也同意墨西哥推遲還款。
1982年12月，墨西哥等拉美債務國相繼對本國經濟實行緊急調整。
1985 ，緊縮性調整未達預期目標，債務國政府轉變策略，提出在發展經濟的基礎上還債，並開始聯合起來與債務國集體對話，商討還債問題。
1989年3月，美國財長布雷迪提出《布雷迪計劃》，透過債務證券化或資本化減少債務國的債務；但要求債務國進行經濟結構調整和體制改革。
1990.6月22日，拉美26國加拉加斯會議透過《關於拉丁美洲和加勒比解決外債問題的建議》，第一次聯合起來協調拉美債務國的還債立場和主張。
1992年，墨、巴、阿、委等主要拉美債務國全部加入《布雷迪計劃》。各國透過改革減緩了危機。
（四）拉美國家財政改革的經驗與教訓
在拉美經濟轉型中,財政改革是影響該地區經濟發展前景的關鍵因素。繼20世紀80年代的價格穩定計劃和90年代的自由化改革之後,拉美國家已啟動了“第二代改革”,其中財政改革成為改革的重點。由於金融全球化日益發展、資本流動加快,保持財政政策的謹慎性和靈活性不僅是穩定巨集觀經濟的基礎,也是實現可持續增長的必要條件,拉美國家以往的財政改革在此方面積累了豐富的經驗與教訓。
第一,應控制財政赤字規模,並加強公共債務管理。拉美國家普遍存在財政紀律鬆弛和債務負擔過重的問題,控制債務規模和改善公共債務結構成為拉美國家財政改革的共識。智利採用了結構性預算平衡規則,減弱了銅價波動和政治因素對財政赤字的影響。墨西哥、阿根廷和巴西採用國內長期固定利率債務工具,降低了匯率和短期利率波動風險。拉美國家已強調全面評估債務的可持續性,並且謹慎監管來自養老保險改革、金融部門和其他準財政活動的隱性債務。
第二,消除財政政策的“順週期”性。拉美地區“順週期”的財政政策是財政制度深層次的系統性缺陷所產生的結果。為了發揮財政政策的穩定經濟職能,拉美國家的財政政策要做到“逆風向行事”。其一,透過財政制度創新,確保在經濟高漲時能夠提高公共儲蓄。例如,阿根廷和智利建立了財政收入穩定基金,中央政府避開經濟週期的影響,透過該基金向地方政府進行轉移支付。其二,調整稅收體系,增強“自動穩定器”的調控功能。應擴大徵收消費性增值稅,累進所得稅的邊際稅率要保持適中,對奢侈品的消費要開徵特殊稅種。其三,保持進入國際資本市場的能力。應強調有效地流動性管理(例如合理的公共債務期限安排)和財政的跨期償付能力,以避免在經濟衰退時不能進入國際資本市場。
第三,關注財政的可持續性。沉重的債務負擔和20世紀90年代部分國家的金融危機都加深了拉美地區財政的脆弱性。目前,一些拉美國家對財政可持續性的評估更加全面綜合,而且對財政狀況的披露也更加透明、完整和頻繁。例如,墨西哥金融危機發生後,就開始全面公佈公共部門的財政狀況指標,其中包括了發展銀行的經營情況和私人部門投資的公共專案。祕魯、智利、哥倫比亞和巴西對於政府和私人共同投資的合作專案對預算的影響也要進行系統的評估。
第四,以法律為手段強化財政改革的責任性。財政改革方案的靈活性不僅取決於合理的經濟因素,也需要達成改革的政治共識、構建司法通道,這樣可避免制度性衝突。為了提高財政透明度、協調中央與地方政府財政關係,拉美國家注重以法律手段推動財政改革,阿根廷( 1999 ) 、祕魯( 1999 ) 、委內瑞拉( 2000 ) 、巴西( 2002 ) 、厄瓜多( 2002 )和哥倫比亞( 2003 )分別頒佈了財政責任法。但是拉美地區的實踐經驗表明,一旦財政責任法與政策制定者的意圖相沖突,財政責任法對財政政策決策的約束力就會被削弱。
目前,拉美地區“第二代財政改革”的目標是保證財政長期的可持續性、提高財政管理效率和促進社會公平。拉美國家財政改革研究重點主要包括財政政策的決策機制; 稅收改革、外國直接投資、隱性債務和養老金債務對財政政策的影響;“美元化”與財政政策的關係以及或有債務等問題。因篇幅問題,本文不能詳盡論述,但是深入分析拉美國家財政改革的經驗教訓可為我國深化財政改革提供有益的啟示和借鑑。
（本章完）