【第三章 】【 一個王朝的隱退】清末聯邦制何以不可能
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【第三章 】【 一個王朝的隱退】清末聯邦制何以不可能
當過分的中央集權體制弊病日益明顯時，人們的關注點當然是如何克服這一政治體制的弊病，重建新的權力模式。這一點在清末民初表現得尤為明顯。宋教仁所提出的分權模式既是對前此思想探討的理性總結和折中，也是對以後中國政治發展的預測和規劃。宋教仁的理想一方面是想克服舊有中央集權體制弊病，調動和利用地方積極性，另一方面他實際上是依然期望在“統一中國”框架內解決問題，期望建立一個強有力而又富有理性的中央政府，以此作為社會整合和推動中國現代化程序的主導力量。據此我們不難看到，宋教仁分權模式的核心，不是要導致中國分裂、地方主義坐大，而是重建中央與地方新關係。這種新關係不同於舊的中央與地方垂直式行政統制模式，也不同於歐美盛行的地方自治權甚大的聯邦制，而是中央與地方相互依賴、相互依存、相互協作的新模式。在這種新模式中，中央行政宜為統括的，“大抵對外的行政，多歸之中央；對內的行政，多歸之地方；消極的維持安寧之行政，多歸之中央；積極的增進幸福之行政，多歸之地方。至其職責分配，則尤當視其國內之情狀而定之也。”（《中央行政與地方行政分劃之大政見》）應該說，這種設想大抵符合中國國情，是一種未嘗不可一試的選擇。
然而，由於當時中國政治發展的特殊情況，宋教仁在提出這些設想之後僅僅一個星期就慘遭殺害，他的理想便被束之高閣，中央與地方分權的新模式只能另闢他途。不過，由於這一問題委實重要、迫切，即使不照宋教仁的方案加以解決，也必須採用其他方案加以迴應。事實上，在宋教仁提出這些方案的當時或前後，國內思想界並未放棄對這些問題的探索和研究，提出一系列的方案和設想，其中影響最巨的當數“聯邦制”。
從現有資料看，聯邦制在近代中國的最早明確提出，要推近代著名的政論家、思想家梁啟超。他在1901年所著的《盧梭學案》中寫道：“盧氏以為瑞士聯邦誠太弱小，或不免為鄰邦所侵轢。雖然，使有一大邦效瑞士之例，自分為數小邦，據聯邦之制以實行民主之政，則其國勢之強盛，人民之自由，必有可以震古爍今而永為後世萬國法者。盧氏之旨其在斯乎，其在斯乎？”而“我中國……民間自治之風最盛焉，誠能博採明各國地方之制，省省府府，州州縣縣，……各為團體，因其地宜以立法律，從其民欲以施政令，則成就一盧梭心目中所想望之國家，其路為最近而其事為最易焉，果爾則吾中國之政體行將為萬國師矣。”顯而易見，梁啟超的意思不僅中國應該走上聯邦制道路以解決中央集權危機，而且中國的實際情況也最適宜聯邦制，最具有實行聯邦制的內在要求和外部條件。
傳統研究以為梁啟超這些意見代表了立憲黨人的普遍看法，其實這種似是而非的判斷相當值得懷疑。據梁啟超1902年4月寫給康有為的信中解釋他之所以提出聯邦制設想思想背景時說：“今日民族主義最發達之時代，非有此精神，決不能立國。弟子誓焦舌禿筆以償之，決不能棄去者也。而所以喚起民族精神者，勢不得不攻滿洲。日本以討幕為最適宜之主義，中國以討滿為最適宜之主義。弟子所見，謂無以易此矣。滿廷之無望久矣，今日日望歸政，望復辟，夫何可得？即得矣，滿朝皆仇敵，百事**已久，雖召吾黨歸用之，而亦決不能行其志也。先生懼破壞，弟子亦未始不懼，然以為破壞終不可得免，愈遲則愈慘，毋寧早耳。且我不言，他人亦言之，豈能禁乎？不惟他人而已，同門中人猖狂言此，有過弟子十倍者，先生殆未見《興報》耳。徐（勤）、歐（渠甲）在《興》所發之議論，所記之事，雖弟子視之猶為讋慄，其《論廣東宜速籌自立之法》（後來署名為“太平洋客”之《新廣東》）一篇稿凡二十七續，‘滿賊’、‘清賊’之言，盈篇溢紙。檀香山《新中國報》亦然。《新民報》之含蓄亦甚矣。樹園，吾黨中最長者，然其惡滿洲之心更熱，《新民報》中《捫蝨談虎》一門及《人肉樓》等篇，樹園筆也，同門之人皆趨此。夫樹園、君勉，豈肯背師之人哉？然皆若此，實則受先生救國救民之教，浸之已久，而迫於今日時勢，實不得不然也。”也就是說，聯邦政治理論的提出，在梁啟超一方面是基於戊戌後對清廷的失望，另一方面表明以康有為為領袖的保皇黨人在政治理念上已嚴重分化，激進如徐、歐者，雖不願背棄師說，但迫於形勢，不得不提出新的救國方略。由此看來，保皇黨人並不存在著全體一致同意的聯邦制設想。
更有甚者，對於梁啟超、徐勤、歐渠甲等弟子聯邦政治、革命自立的理想，康有為自始至終予以反對。他在《答南北美洲諸華商論中國之可行立憲不可行革命書》指出：“夫考之歐洲之事，則各國皆行立憲而國勢安固，民權自由之樂如彼；法國獨為革命，印度分省自立，而國勢陵夷喪亂滅裂之害如此。”
在《與諸同學諸子梁啟超等論印度亡國由於各省自立書》中，康有為還指出，“且夫歐洲十餘國，皆立國千年，日相競爭，少不自振，立即敗亡，故國土雖小，皆尚武事，其精神意氣，日提振不敢懈，武備既已竟修，彼此互知而不敢妄發，乃於其學工藝，日竟美而不敢劣，既各皆小國，難於吞併，故能自立。甚至小者，又有諸大之相牽相忌，立均勢之法以維持之，故能久而不滅，積此千年，國界久定，國勢久立，人心久堅，故能歷久相持。近乃有商戰學戰而無兵戰，凡此皆惟歐洲千年之老國能之。若中國各省真能自立，則基址淺薄，國界不定，國勢未立，人心未堅，爭亂而已，尚未能比印度各省藩臣之自立，而乃妄比歐洲千年之老國，豈不謬哉？況其必不能成而徒取亂乎？且人民才智未開，北地西邊，閉塞尤甚，無其人才而妄立國，而欲以歐洲諸國自比，何其傎也。且荷、比、瑞、璉諸小之於歐洲，惟白種均勢能之，若在亞洲黃種未定之國，而欲妄為引例，則為呂宋、波國而已，為印度、安南、緬甸而已，無論如何妄例，無論如何結援，終亦必亡而已。……而不知者，妄言廣東自立，與歐洲日本相類，猶以團沙而比之堅金，以新生之嬰而比之壯佼之夫也，夫謬或甚矣！”一句話，中國不能採取歐洲式的革命，不能建立歐洲式的聯邦國家，依然是由於中國特殊國情所決定的。
國情是一個最不易捉摸的字眼，它的內涵可以說從來都是由談論者個人立場所決定。我們看到，提倡中國應當採納聯邦制的是基於中國國情特殊考慮，而反對者的根本理由也莫不由此而立論。基於如此對立的分析、論證，中國政治發展當然無法遵循任何一方，而其必然結果在大多數情況下只能是折中調和，或走到另外一條道路上去了。
就中國政治實際發展來說，中央集權嚴重危機在晚清最高統治者那裡也早有預感，尤其是在戊戌後不太長的時間裡因義和拳而引發的“東南互保”，對清王朝的統治實在是沉重一擊。因此如何建立集權、分權新模式，晚清當局實際也在思考和探索。1906年由清政府策劃的籌備立憲運動，其中一個重要內容就是如何重建、劃分中央與地方許可權問題。出使各國考察政治的諸大臣在參觀考察了英國情形後曾向清朝最高統治者報告說：“至其一國精神所在，雖在海軍之強盛，商業之經營，而其特色實在地方自治之完密，全國之制，府分為鄉，鄉分為區，區有長，鄉有正，府有官司，率有各地方自行舉充，於風土民情，靡不周知熟記。凡地方民居，溝渠道路，勸工興學，救災恤貧諸事，責其興辦，委曲詳盡，纖細靡遺。以地方之人，行地方之事，故條規嚴密，而民不嫌苛；以地方之財，供地方之用，故征斂繁多，而民不生怨。而又層累曲折以隸於政府，得稽其賢否而獎督之，計其費用而補助之，厚民生而培民俗，深合《周禮》之遺制，實為內政之本源。惟其設官分職，頗有複雜拘執之處，自非中國政體所宜，棄短用長，尚需抉擇。”（《清末立憲檔案史料》，11頁）如果循此思路而發展，中央與地方分權新模式一定能夠重新確立，中央集權危機也勢必能得到有效控制與克服。
不論後來的中國政治發展實際效果如何，載澤等人提出的改革思路應該說是基本可行的，在某種程度上代表了中國政治發展大趨勢、總方向，是當時中國可以一試的政治性選擇。因此，清廷在1906年9月1日宣佈“預備立憲”的上諭中基本上認可了載澤等人的改革思路，中國政治發展極有可能以此為契機而轉到一條新的軌道上去。上諭說：“現載澤等回國陳奏，深以為國勢不振，實由於上下相睽，內外隔閡。官不知所以保民，民不知所以衛國。而各國之所以富強者，實由於實行憲法，取決公論，軍民一體，呼吸相通，博採眾長，明定政體，以及籌備財政，經劃政務，無不公之於黎庶；又在各國相師，變通盡利，政通民和，由來久矣。時處今日，唯有詳細甄核，仿行憲政，大權統於朝廷，庶眾公諸輿論，以立國家萬年有道之基。但目前規制未備，民智未開，若操且從事，徒飾空，何以對國民而昭大信？故廓清積弊，明定責成，必從官制入手。亟應先將官制分別議定，次第更張，並將各項法律，詳慎釐訂。”（《光緒朝東華錄》，5564頁）期望以官制改革為突破口，解決清政府所面臨的內外困境。
應該承認，仿行立憲運動突破口選擇大體上並不錯，如果照此發展，將官制改革進行下去，將中央與地方的許可權重加規範，雖然尚不能說完全解決中央集權嚴重危機，但這勢必有助於此一問題進一步解決。然而，由於清廷畢竟不是一個真正意義上的現代政府，它出於“家天下”的利益考量，勢必在根本性問題上不願主動作出實質性讓步。