第七章 把握大局：發展中要處理好若干重大關係_四、構建良性互動的黨群、幹群關係
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第七章 把握大局：發展中要處理好若干重大關係_四、構建良性互動的黨群、幹群關係
四、構建良性互動的黨群、幹群關係
（一）保持同人民群眾的良好關係的革命和建設事業取得勝利的保證
人民群眾是中國共產黨的力量源泉和勝利之本。能否始終保持和發展同人民群眾的血肉聯絡，直接關係到黨和國家的盛衰興亡。黨在長期鬥爭中創造和發展起來的一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來到群眾中去的群眾路線，是中國共產黨的優良傳統和政治優勢，也是黨千錘百煉更堅強的重要原因。歷史經驗反覆證明，什麼時候黨的群眾路線執行得好，黨群關係密切，我們的事業就順利發展；什麼時候黨的群眾路線執行得不好，黨群關係受到損害，我們的事業就遭受挫折。
馬克思主義執政黨的最大危險，就是脫離群眾。失去了人民群眾的擁護和支援，黨的事業和一切工作就無從談起。黨要經受住長期執政、改革開放和發展社會主義市場經濟的考驗，就必須始終密切聯絡群眾。黨群關係最根本、最核心的一點就是中國共產黨要始終代表中國最廣大人民的根本利益。黨執政的出發點和落腳點，是始終考慮人民群眾的根本利益。在社會主義建設時期，特別是在改革開放的新時期，鄧小平反覆要求全黨要始終把“人民擁護不擁護”、“贊成不贊成”、“高興不高興”、“答應不答應”作為黨的一切工作的出發點和歸宿。“中國共產黨員的含意或任務，如果用概括的語言來說，只有兩句話：全心全意為人民服務，一切以人民利益作為每一個黨員的最高準繩。”只要黨的路線、方針、政策反映了人民群眾的願望和要求，代表了廣大人民的根本利益，民心就向著黨，群眾就擁護黨，革命就能勝利，建設就能發展。江澤民同志指出：“始終保持同人民群眾的血肉聯絡，是我們黨戰勝各種困難和風險、不斷取得事業成功的根本保證。在任何時候任何情況下，與人民群眾同呼吸共命運的立場不能變，全心全意為人民服務的宗旨不能忘，堅信群眾是真正英雄的歷史唯物主義觀點不能丟。”
執政黨執政表面上看是執政黨和公共權力之間的關係，其實質是執政黨同人民群眾的關係。黨執政以後，一直在探索建立密切聯絡群眾的制度，從制度上、法律上保證黨和人民群眾的密切聯絡。
（二）積極疏通和拓寬黨同人民群眾聯絡的渠道
中國共產黨的一切奮鬥和工作都是為了造福人民。建國以來，黨和政府堅持把最廣大人民的根本利益作為制定政策、開展工作的出發點和落腳點，正確反映和兼顧不同方面群眾的利益。高度重視和維護人民群眾最現實、最關心、最直接的利益，堅決糾正各種損害群眾利益的行為。密切聯絡群眾，最重要的是要體察民情，瞭解民意，集中民智，珍惜民力，誠心誠意為群眾謀利益。真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾願望，真情關心群眾疾苦，多為群眾辦好事、辦實事，做到權為民所用、情為民所繫、利為民所謀。
黨和人民群眾的血肉關係只有透過具體的體制和機制才能體現出來。實踐證明，不建立相應的體制和機制，或是建立的機制和體制不科學，黨和群眾的正常關係就難以得到體現。第一，加強共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的建設，密切同各民主黨派和各族各界人士的聯絡，堅持重大問題同他們協商，切實保障民主黨派成員和無黨派人士參政議政和進行民主監督的權利。第二，充分發揮工會、共青團、婦聯和其它群眾團體在加強黨同群眾聯絡中的橋樑、紐帶作用，經常聽取它們的情況反映和建議。第三，努力開闢和創造聯絡群眾的新渠道、新形式，以利更加廣泛、深入、及時地聽取群眾的意見、要求和批評。
（三）正確處理和協調各種不同的社會利益和矛盾
其一，建立健全暢通的利益表達機制。健全聯絡群眾的制度，是新形勢下堅持黨的群眾路線的重要課題。隨著利益結構分化、各利益主體希望有更多的渠道與黨和政府溝通，藉以表達和維護自己的經濟利益和政治訴求。面對新情況，要保證利益表達途徑的暢通性及多樣化，為各階層、黨派、團體提供更多的利益表達的途徑和空間。相反，如果沒有完善的利益表達機制，不認真傾聽社會各階層的意見和要求，黨和政府要想
協調和兼顧各方面的利益是很難的。
社會主義社會不是沒有矛盾和衝突的社會。社會進步總是在矛盾的推動中實現的。構建暢通的利益表達渠道和利益協調機制，是社會和諧執行的重要保障。構建社會主義和諧社會，其中一個很重要的內容，就是要建立與國情大體相適應的利益表達渠道和機制。所謂利益表達是指，某個階級、階層、集團以及個人向政府提出願望、要求和利益訴求的過程。絕大多數政府都會允許個人或團體進行利益表達，差別在於利益表達的形式、渠道、內容和方式不同。在現代社會，利益表達在政治生活中發揮著重要的作用。改革開放30年來，我國在利益表達途徑、機制與程式建設上取得了很大的進展，初步建立了與國情大體相適應的利益表達體系。比如，公民可以透過人大代表、政協委員、新聞媒體或所在單位反映要求，透過信訪這一頗具中國特色的制度表達意見。
其二，建立社會協商對話制度。在利益主體日益多樣化的形勢下，如何既能保持黨的有效領導與執政，又能保證多樣化的利益主體有充足意見表達的空間，是當代中國面臨的一個基本問題。對這個問題的解決直接關係到政治的穩定和社會的和諧。“黨要保持有效領導，多元社會要實現和諧，就必須有效處理和調節黨的領導和多元社會結構的關係。”解決這個問題，一個現成可資利用的資源就是統一戰線。以統戰部門為主體，逐步構建具有中國特色的社會協商對話制度，綜合和協調各方利益，及時地、暢通地、準確地做到下情上達，上情下達，彼此溝通，互相理解。
社會協商對話制度，是指黨和政府與各階級、階層、黨派、團體之間建立的一系列溝通渠道、方式和方法的總和。透過有組織的協商對話，可以減少分歧，增加共識，提高體制活力；可以避免非理性、非制度化意見表達行為發生。黨的十三大最早提出建設社會協商對話制度的構想。十三大報告指出，建立社會協商對話制度的基本原則，是發揚“從群眾中來、到群眾中去”的優良傳統，提高領導機關活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論。對全國性的、地方性的、基層單位內部的重大問題的協商對話，應分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開。十五大提出“要逐步形成深入瞭解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制”，而十六大則進一步提出“要完善深入瞭解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制”。社會協商對話制度，能夠為深入瞭解民情、充分反映民意提供一個制度內的平臺。
（四）加強對公共權力主體的有效監督和制約
歷史發展的程序表明，由於權力濫用和不受制約使人類付出的代價，比起自然災害、戰爭等災難毫不遜色。和諧社會的建設，只有在政治有序的條件下進行。要實現這樣的理想目標，一個重要的方面就是加強對地方政府公共權力主體的有效監督和制約，促進黨和人民群眾關係的和諧。
在中央政府的監督鞭長莫及，橫向和自下而上的監督作用不大的情況下，基層政府黨政負責人能否正確看待自己手中過於龐大的權力，有效而規範地把它行使好，就主要靠自身的覺悟、黨性和道德品質。而現代政治學的基本規律告訴我們，“權力導致腐敗，絕對權力絕對導致腐敗。”對於防止腐敗和權力濫用而言，但僅僅靠道德品質和覺悟卻是不夠的。事實上，在缺乏權力制約的條件下，某些基層政府的黨政負責人往往把他們治理的範圍視為自己的私人領域，把個人意志視為法律，隨心所欲地支配政府財政，以己之好惡任免政府官員，儼然一個現代版的“土皇帝”。鄧小平指出：“不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權力不受限制，別人都要唯命是從，甚至形成對他們的人身依附關係。”
加強對公共權力主體的有效監督和制約對於社會進步與和諧，是一個關鍵的影響因素。它是避免公共權力濫用，進而改善政府與民眾關係，實現“權為民所用、情為民所繫、利為民所謀”的基本途徑。要想使基層政府的權力真正為民眾服務，比較有效的舉措是，強化中央政府監督的同時，在基層政府引入民主的制度安排和運
作程式，加強中央、地方和民眾的三層互動。這種制度的關鍵是，將國家政治制度的合理性、中央政府的合法性以及基層政府的合法性分開，從而增加整個制度的彈性。第一，能夠透過有序的民主參與解決或化解矛盾，避免矛盾的縱向上傳。基層政府在治理中出現問題，要由基層政府及其負責人對民眾負責。當基層政府負責人濫用權力、貪汙腐化或不能很好地為民眾服務時，基層民眾可以透過制度化的途徑和方式來表達自己的意見、加強對基層政府過程的監督甚至可以更換基層政府負責人以化解民眾的不滿，而不至於對整個政治制度及中央政府的合法性產生懷疑。第二，能夠培養民眾進行有序參與的習慣，避免制度化的意見表達向非制度化的意見表達轉化，引導各階層以理性、合法的形式進行意見表達。第三，能夠約束基層政府負責人把“對上負責”與對人民負責有機結合起來。總之，只有解決了對公共權力的有效監督和制約問題，才能防止權力被濫用，才有社會的安定與和諧。
目前世界上能夠比較成功地防止公共權力濫用、改善政府與民眾關係、使政府切實為人民服務的最佳選擇，就是引入“民主政治”的制度安排和運作程式。民主分為國家形態的民主和非國家形態的民主。作為國家形態的民主包括統治的主體和統治的程式兩個方面。所謂統治的主體是指由誰來統治，衡量的指標是統治的主體是否廣泛，是否具有代表性，即人們通常所說的國體；所謂統治的程式是指如何實施統治，即統治程式是否民主，是否合理的問題。在統治的主體上，社會主義民主是對資本主義民主的揚棄，在人類歷史上最大程度地實現了最多數人的民主，是更高型別的民主。統治的主體要靠統治的程式來保障和實現。長期以來，我們非常重視和高度強調國體意義上的民主，即由誰統治的問題。但是，對如何透過制度安排和運作程式，來實現人民當家作主關注的相對不夠。民主是價值理念、制度安排和運作程式的有機統一。價值理念決定民主的目標取向與合法性基礎，告訴人們要實現的民主政治“應該是什麼樣子的”。制度安排和運作程式是實現價值理念的保障和途徑，解決的是如何實現民主的問題。如果沒有制度安排和運作程式，無論多麼美好的價值理念，永遠都只能是一種理想。
在中國特色民主政治建設中，要根據社會發展的總體態勢設計合理的發展目標、合適的發展路徑、穩妥的發展步驟。鑑於對現實政治的考量，比較可行的路徑是，要透過不斷髮展黨內民主，由基層黨內民主逐步帶動基層政府民主政治的制度安排和運作程式的建設，實現民主統治的主體和民主程式的統一。之所以做出上述判斷是因為：第一，基層政府存在的許多問題，在很大程度上是由於黨內民主氣氛不濃、民主制度不健全、民主形式不豐富造成的。比如，由於缺乏民主的實踐和鍛鍊，導致一部分領導幹部政治能力下降，執政意識淡薄；由於黨內監督機制的不健全，導致黨的權力高度集中於“幾個書記，特別是集中於第一書記，什麼事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導”，這往往會助長黨內的一言堂作風，導致以個人領導取代集體領導，造成政府的許多決策失誤。第二，黨內民主是黨的生命，對憲政民主和社會民主具有示範和推動作用。黨內民主絕不僅僅是黨自身的問題，同時還是推動黨政關係規範化並進而改善基層政府治理理念和治理方式的有效途徑。伴隨著黨自身組織工作和活動方式的轉變，黨和政之間聯絡的機制、黨和政之間的關係、基層政府的運作模式，都會隨之發生相應的變化。黨內基層民主建設涉及多層次、多方面的內容。比如，建立黨的代表大會代表提案制度；探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式；建立代表提議的處理和回覆機制；加強黨代表同選舉單位黨員的聯絡；擴大在市、縣實行黨代會常任制的試點；擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的範圍，等等。選舉是民主的重要機制。雖然說選舉並不等於民主，但沒有選舉很難說實現了民主。在推進黨內基層民主的建設中，要很好地利用選舉機制。透過完善選舉制度，逐步擴大黨內直接選舉的範圍和差額選舉的力度。
（本章完）