第六章 深化財稅與金融體制改革_一、建立和完善現代財政制度
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第六章 深化財稅與金融體制改革_一、建立和完善現代財政制度
第六章
深化財稅與金融體制改革
財稅體制改革牽一髮而動全身。當前中國經濟社會發展中面臨的諸多難題的破解，幾乎都要以財稅體制改革的全面深化為前提。這兩項改革，既涉及經濟體制和機制，又與政治體制有關，是解決我國未來許多經濟社會生活問題的前提和基礎。財稅、金融體制改革能否順利進行，不僅關係到我國整個經濟體制改革的程序，而且關係到整個國民經濟能否實現又好又快發展的巨集偉目標。
一、建立和完善現代財政制度
建立現代財政制度是黨的十八屆三中全會立足全域性、面向未來提出的重要戰略思想，是中央科學把握現代國家發展規律作出的重大決策部署，抓住了全面深化改革的關鍵環節，對於完善中國特色社會主義制度、全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興的中國夢具有重大而深遠的意義。
（一）建立現代財政制度的重要性和緊迫性
新中國成立以來，我國財稅體制歷經多次調整，大體上經歷了從“統收統支”到“分灶吃飯”的包乾制、再到“分稅制”的沿革歷程。其中，1994年實施的分稅制改革是我國財政制度建設的里程碑。分稅制財政體制的建立及其後的調整完善和穩健執行，為建立現代財政制度奠定了良好基礎，充分調動了地方、企業的積極性和創造性，實現了政府財力增強與經濟高速增長的雙贏目標，增強了中央巨集觀調控能力，對推動建立社會主義市場經濟體制、促進對外開放、維護社會和諧穩定發揮了重要作用。當前，我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，既面臨前所未有的發展機遇，也面臨前所未有的風險挑戰，尤其是發展不平衡、不協調、不可持續問題依然突出。這些問題從機制上看，都與現行財稅體制改革不到位有一定關係。就財政自身而言，隨著國內外形勢和我國發展階段的變化，現行財稅體制的制度優勢正在削弱。主要表現在：
第一，中央和地方財政縱向失衡。自我國實行分稅制改革以來，中央財政收入增長顯著，已經從1994年的2906.5億元增加到2012年的56132.42億元，這一目標符合中央的預期改革成效，且地方財政收入也在不斷增加。但是地方財政支出佔全國財政支出比例長期處於70%以上，中央政府和地方政府的財權與事權不相匹配十分明顯。巨集觀調控經濟執行的中央政府“收入＞支出”和地方政府“收入＜支出”的縱向失衡不是中國特有，而是眾多市場經濟國家財政體制中普遍存在的現象。中央政府往往透過對地方的財政轉移支付和補助的形式完成對地方公共支出的補充。必須承認，我國在市場經濟環境下采取的分稅制是正確的選擇，中央和地方財政的不均衡是客觀存在的。
第二，財政轉移支付體系尚不完善。為了解決財政縱向失衡的現象，中央主要是透過財政轉移支付，即中央透過稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付方式彌補地方財力不足的問題。從實行分稅制以來，中央對地方的財政轉移支付數量不斷增多，從1995年的2534億元增加到2012年的45101億元。但是，地方對中央的財政轉移支付依賴程度較高，地方政府的財政自給能力依然不足。我國縱向財政轉移支付並沒有發揮制度設計的應有作用。在財政轉移支付資金當中，作為分稅制改革中央和地方妥協的產物，現行的稅收返還，仍以維護地方既得利益的基數法進行分配，體現了對收入能力較強地區的傾斜原則，使財力相對充裕的地方能夠得到較多的稅收返還，而經濟越落後、發展越緩慢的地區，得到的稅收返還也就越少，從而制約了轉移支付均衡地區間財力差異目標的實現。稅收返還雖然比重逐年下降，但是調節財力均等化的一般性轉移支付比重則很小，專項轉移支付的資金比重則不斷提高。中央財政為實現特定的巨集觀政策及事業發展戰略目標，以及委託地方政府代理事項進行補償而設立的轉移支付專案資金的出發點是為了彌補地方財政缺口，但是由於專案眾多、政出多門、缺乏監管規範等特點，一些地方為爭奪專案而“跑部錢進”。因此，伴隨著數量的不斷增加，中央對地方轉移資金的使用也亟待完善。
第三，分稅制下財政關係三要素不確定。要理順政府間財政狀況，必須深入瞭解我國政府間財政關係的三個要素：事權、財權和財力。西方國家的事權是按照專案劃分，而中國的事權則是按照要素劃分。兩種劃分並沒有孰優孰劣之分，而是根據本國國情劃分。中國的事權是按照決策、監督和執行三要素進行縱向劃分，即中央決策，地方執行。進一步而言，中國採取的是事權共擔的
方式，即中央一級決策，而地方各級，包括省、市、縣和鄉各級政府共同承擔政府事權，並非單獨由某一級政府單獨完成。因此，中央各部委可以透過發文的形式要求地方各級政府部門完成既定事權。但是財權和財力的分配則是由財政部門安排。中央各部門都強調自己事權的重要性，但是地方各級政府卻沒有相應的財權和財力去完成任務，這就使政府間事權、財權和財力常常處於不確定性狀態。一旦不確定狀態超出了政府控制，便會出現事權和財權、財力不相匹配的現象。財政體制中三要素的不確定性成為了我國政府間財政關係不順的根源所在。
第四，央地兩級財政偏好差異巨大。地方政府在近二十年的發展過程中，一直作為中央政府具體執行本地事務的龐大政治組織，不僅是中央政府的延伸和代理，更有自身的利益訴求。它不僅擔負著興辦地方社會事業、保障地方社會福利和社會經濟發展等職能，還兼有轄區內相當龐大的國有資產所有者職能。長期以來地方政績考核的觀念使中央與地方在巨集觀調控、提供公共服務等方面存在著差異。中央政府的願望在於保持社會全域性的穩定和經濟的發展，但是地方政府則對GDP的慾望十分強烈。中央政府和地方政府的偏好不同，這勢必會導致政府追求理念的不同。實踐中中央和地方政府也存在著偏好的差異性，即中央與地方政府所秉承的治理理念和採用手段的方式不同：中央政府更加看重巨集觀財政和全域性；地方政府則更加強調本地財政和區域性。
第五，預算外財政收入影響嚴重。地方政府為了完成中央和上級政府佈置的任務，在事權和財權不相匹配的條件下只好另謀生路，從正式財政稅收制度外獲取資金則成為一條捷徑。我國現階段審批收費缺乏法律法規依據，對於政府的收費行為哪些是合理合法的並沒有明確的界定。行政審批收費一般是由業務部門向主管部門提出收費申請，審批機關依據財政支援程度確定，因此彌補機關經費不足往往成為審批收費的基本依據。雖然行政審批專案近年來在不斷規範下也逐漸減少，取而代之的是地方政府通過出讓土地使用權大量獲得預算外資金成為了重要預算外收入。這種應付中央政府的地方政府行為所造成的嚴重後果便是使中央的威信大打折扣。同時由於其缺乏必要的法律規範，預算外資金管理還不能真正打破部門單位一體化的管理模式，有的部門單位實質上仍集收費政策制定權、徵收權、使用權於一身，在缺乏監管的態勢下，已經成為現行財政體制的一大頑疾。
第六，政府間隱性博弈扭曲央地關係。在契約關係不是很健全的國家，政府間存在著諸多隱性關係。在中央和地方政府兩種財政偏好的驅動下，雙方的博弈也自然體現其隱蔽性。地方政府往往採用“層層截留”、“曲解規則”、“補充檔案”等“軟抵抗”的手法化解中央政策力度；同時，面對中央制定的政策中的原則性，在實踐中更多采用“合理越位”的具體措施來保護地方利益；在財政制度軟化下，地方政府向中央“哭窮”取得中央政府更多財政補助，更有甚者不惜虛報數字應付上級考核；甚至在“跑部錢進”的過程中滋生大量腐敗和尋租現象。但是中央政府面對地方政府五花八門的隱性財政行為，也採取了非正式治理措施：首先，中央政府制定“相機處理”的財政政策模式，中央往往利用自己制定規則的權威地位，單方面地調整和修改政府間分配比例和分配方式，使分配結果有利於自己；其次，中央政府採取彈性處理模式，中央政府對各地實行區別對待，對於重大事項，採用泛政治化解決機制，對可以刺激當地經濟增長的地方政策（往往不符合中央意志），採取默許的態度。
（二）完善財政預算管理體制改革
現代政府預算制度是現代財政制度的基礎。預算編制科學完整、預算執行規範有效、預算監督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，是現代預算管理制度的核心內容。
《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要改進預算管理制度。實施全面規範、公開透明的預算制度。稽核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。清理規範重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不採取掛鉤方式。建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。
中國財政圍繞建立和完善公共財政體制框架，進行了一系列預算制度改革。我們透過將過去預算外的收入納入預算內，透過給予每個部門設定預算，改變了預算的編制預算制度；我們透過國庫集中收復的體系
，政府採購的一套制度，改進了我們的預算執行制度。這樣使我們預算的公平性、公開性、透明度和完整性有了很大提高。但是我們和市場經濟條件下完善財政的功能還有很大差距。因此，我國要適時地建立由公共財政預算、國有資本經營預算、政府性基金預算和社會保障預算組成的有機銜接、更加完整的政府預算體系。進一步完善公共財政預算制度，全面編制中央和地方政府性基金預算。進一步深化部門預算、政府採購等管理制度的改革。要建立跨年度預算平衡機制。預算稽核重點由財政收支平衡狀態向支出政策拓展後，收入預算從約束性轉為預期性，預算執行結果有別於預算預期的平衡狀態將成為常態，特別是年度預算赤字可能突破。要進一步嚴格規範超收收入的使用管理，原則上不安排當年支出。年度預算執行超赤字，要建立跨年度彌補機制。為確保財政的可持續，全國年度總赤字規模應設定一定的警戒線。為實現跨年度預算平衡，還應抓緊研究實行中期財政規劃管理，增強財政政策的前瞻性和財政可持續性。逐步擴大國有資本經營預算試行範圍，推動地方國有資本經營預算工作。積極穩妥試編社會保險基金預算，為編制社會保障預算創造條件。要進一步推進健全社會保障基金預算制度。按照《政府資訊公開條例》的要求，建立和完善預算公開制度，加強各項基礎工作，使預算公開工作做到法制化、規範化，增強預算透明度。
（三）進一步完善科學的轉移支付制度
第一，在財政轉移支付制度中最為核心的便是確立客觀公正的轉移支付標準，即因素法測算。其實這在發達國家轉移支付的計算有統一的公式和客觀標準，中央政府透過事先確定計算公式和確定對州地政府的轉移支付，所有接受轉移支付的轄區都在同樣的公式下得到中央的撥款，所有測算公式都是公開運作的，公式設計比較科學合理，從而加大了透明性和公開程度。因素法建立在交通運輸、人口密度、少數民族、經濟發展等地區差異的前提下進行，設立一套標準的指標測算體系，可以改變原有的基數法測算的弊端。
第二，完善一般性轉移支付。大力提高一般性轉移支付比例，將部分財力性轉移支付和專項轉移支付歸併到一般性轉移支付中，主要用來增強下級政府財政統籌能力。促進地區間財力均衡，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。
第三，規範專項轉移支付。嚴格控制新增專項轉移支付專案，區分不同情況取消、壓縮、整合現有專項轉移支付專案。除有法律法規要求設立的專項轉移支付外，行政部門不得隨意設立。
第四，應儘快出臺財政轉移支付法。法律的功能在於維護現有發展成果和推動經濟進一步發展，並且能夠做到對違法主體進行制裁。但沒有配套的法律制度跟進則會使得經濟發展失去強有力的保障。當前我國並沒有統一的財政轉移支付法，更沒有對出現違規操作行為的相關處罰。加快建立財政轉移支付法律制度和配套責任制度，改變原有的財政轉移支付的軟約束，將為國家在推進財政體制改革方面起到積極功效。雖然我國目前已經初步起草了財政轉移法的草案，但是卻因預演算法修正案遲遲未能透過而一直擱置。在財政和事權嚴重不相匹配的當前形勢下，加大剛性制度的規範是亟待解決的問題。
第五，進一步提高轉移支付規範性和透明度。在保持一般性轉移支付等辦法公開的同時，將涉及民生的專款專案資金管理辦法向社會公開，進一步提高透明度，強化社會監督。提高專項轉移支付管理透明度，有利於加強對專項轉移支付分配、使用的全過程監管，完善專項轉移支付管理制度。
（四）建立地方政府債務管理體系
為切實加強政府債務管理、防範和化解財政風險，黨的十八屆三中全會提出，“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。”這意味著建立在地方政府信用評級基礎上地方發債的管理體制。
對於如何建立規範的地方政府融資渠道，加強地方政府債務管理和風險防控，一些專家學者提出了許多好的建議，如建立規範透明的地方政府融資渠道，並對地方政府債務進行監控和風險防範等。由於我國還沒有建立統一的地方政府債務風險管理制度，當前最需要做的是儘快建立政府性債務的監測體系和風險控制標準，將政府負有直接或間接償還義務的各類債務納入政府性債務的監控範圍，設定政府性債務風險控制指標和標準，並對政府性債務實行餘額管理，使地方政府的債務融資規模控制在安全範圍內。
（本章完）