促進發展篇_鼓勵和支援公益性、志願性、服務性民辦非企業單位加快發展的對策建議
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促進發展篇_鼓勵和支援公益性、志願性、服務性民辦非企業單位加快發展的對策建議
鼓勵和支援公益性、志願性、服務性民辦非企業單位加快發展的對策建議
民生問題關係到民心向背，關係到我們黨的執政基礎的鞏固，我們黨一直把為人民群眾謀利益作為自己的行動準則。黨的十六屆六中全會明確提出，構建社會主義和諧社會，要“以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題作為工作的重點，著力發展社會事業”，強調要“鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛生、體育、社會福利等領域興辦民辦非企業單位”。民辦非企業單位從事的是社會事業，在轉變政府職能、促進社會轉型、創造就業機會、發展社會事業、深化社群建設、促進社會和諧等方面都發揮著非常重要的積極作用。特別是那些與民生關切的公益性、志願性、服務性民辦非企業單位，由於形式多樣，機制靈活，在解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題中，可以發揮舉足輕重的作用。
為了更好地瞭解掌握公益性、志願性、服務性民辦非企業單位的發展現狀，採取更加切實有效的鼓勵和支援措施，促進那些與民生密切相關的公益性、志願性、服務性民辦非企業單位加快發展，我們採取座談、問卷調查、走訪、個案分析等形式進行了專題調研。
需要說明的是，本調研報告還因掌握資料材料不能窮盡，調查的民辦非企業單位也以自願參加為原則，非全覆蓋調查，調查結果尚不能全面反映民辦非企業單位的發展狀況。一、公益性、志願性、服務性民辦非企業單位的定義及優先發展的必要性上海民辦非企業單位涉及民政部在《民辦非企業單位登記暫行辦法》中規定的教育、衛生、文化、科技、體育、勞動、民政、社會中介服務、法律服務和其他等共10大類社會事業，其中具有公益性、志願性和服務性的民辦非企業單位，是近幾年人民群眾日益關切的社會事業，把其作為重點鼓勵和支援物件，既有廣泛的民間基礎，也有利於社會事業機制體系的內部和諧。
（一）公益性、志願性、服務性民辦非企業單位的定義
民辦非企業單位是我國民間組織的一種主要型別，是社會事業的重要組成部分，是企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。公益性、志願性、服務性是從不同角度對民辦非企業單位組織特徵的概括。
公益性，是民辦非企業單位的基本屬性，其最基本含義是對社會公眾普遍有益。公益性民辦非企業單位主要有三點含義：第一，它所從事的社會活動和社會服務對整個社會公眾是有益的，具有鮮明的社會效益，如各種民辦圖書館、博物館等；第二，它所從事的社會活動和社會服務總體上是不能營利的，只有堅持非營利性，才能實現其公益性目標，如民辦福利院、敬老院等。正因為如此，公益性民辦非企業單位需要依靠政府和其他社會力量的支援；第三，它所從事的社會活動和社會服務都是現代文明社會中最終要由政府和社會承擔責任的社會事務，如人口老齡化時代的養老服務，對城市貧困家庭和特殊困難群體提供相應的社會救助等。因此，公益性民辦非企業單位是以維護社會公共利益、滿足社會公益需求為宗旨而建立的民間社會組織。
志願性，是指社會力量和公民個人在創辦或參與民辦非企業單位建設過程中，完全自願地貢獻其時間、精力和資金，不圖任何物質回報。志願性民辦非企業單位主要體現在以下幾個方面：一是投入資金的志願性，創辦者沒有透過民辦非企業單位進行營利的動機；二是創辦人員和組織管理人員具有強烈的奉獻精神，追求精神價值勝過物質性報酬；三是在民辦非企業單位的工作人員中，志願者必須佔有一定的比例。因為只有吸引足夠的志願者參與的民辦非企業單位才能降低勞務成本，更好地為社群居民和困難群體提供服務，真正實現民辦非企業單位的公益性目標。在西方早期，志願性民間組織主要是宗教慈善組織和社群睦鄰組織，其思想淵源於基督教的博愛思想和人道主義的價值觀。從世界各國經驗看，志願性民間組織在維護社會基本生活秩序，保障居民基本生活需求，維護弱勢群體和困難群體的基本權益以及保護生態環境等方面能夠發揮重要的作用。
服務性，是指民辦非企業單位屬於為民眾特別是有特殊需要的困難人群提供直接服務的民間組織。其早期的服務物件主要是基層社群的困難群體和特殊人群，隨著社會的變遷和公共服務需求的擴大，民辦非企業單位的服務物件正迅速地從特殊人群向普通人群擴散，所提供的公共服務也越來越專業化、社會化。
由上可見，公益性、志願性、服務性是三種不同的組織特徵，是從不同角度和用不同標準對民辦非企業單位的不同屬性作出的界定。同時具備公益性、志願性和服務性三種屬性的民辦非企業單位，往往與人民群眾最關心、最直接、最現實的利益緊密聯絡，因此，應該重點鼓勵和支援。而同時具備這三種屬性的民辦非企業單位，還因其自身必定具備大眾性、廉價性和互助性特徵而備受民眾歡迎。大眾性是指其定位的範圍，它的服務物件主要是普通的大眾群體，不是以富豪和巨賈為基本服務物件；廉價性是對其收費層次的一個界定，其收費一般是較低或完全免費的，是一般困難群眾能夠接受的；互助性是其內在包含的一種服務方式，是為了降低設施投資和服務成本，服務者和被服務者之間以及被服務者之間，存在自助或互助的樣式。
（二）鼓勵支援公益性、志願性、服務性民辦非企業單位的必要性
公益性、志願性、服務性民辦非企業單位對解決民生關切的“三最”利益問題有著非常緊密的關係，對其採取鼓勵和支援措施，既是促進其健康良性發展的客觀需要，也是構建和諧社會的內在要求。
一是確保社會和諧的需要。從人口結構角度來看，上海現有常住人口1700萬人，戶籍人口1300萬，人口老齡化接近20%，人均預期壽命達到80歲，如何養老成了一個突出的社會問題。上海有幾十萬失業者，加上下崗職工數量更多，還有龐大的低保群體和數量不小的殘疾人群體。如何對這些弱勢群體和特殊困難群體提供必要的社會服務是政府的重要責任。上海還有580萬外來人口，他們的合法權益如何有效維護，民工子女如何教育？要解決這些問題，離不開民辦非企業單位這個平臺。
二是政府轉變職能的需要。當前，社會主義市場經濟體制建設還在不斷完善中，政府、市場、社會三大領域的功能分化過程尚未完成，政府還承擔著發展社會事業和提供社會服務的社會職能。隨著社會主義市場經濟體制的建立和不斷深化，社會成員公共需求的快速增長與公共服務不到位、公共產品短缺的矛盾有可能趨於突出。國際經驗表明，人均GDP從1000美元向3000美元過渡的時期，正是社會成員公共需求快速擴張的時期。我國近幾年的情況也說明了這一點。公共需求以超常速度快速增長，公共需求結構由消費型向發展型升級，廣大農村居民的公共需求從潛在形式變為現實要求。面對整個社會在就業、養老、救助、義務教育、公共醫療、社會保障、公共安全和環境保護等方面的公共需求全面快速增長，政府不可能、也沒有必要進行大包大攬和直接管理，絕大部分社會性、公益性的公共服務職能，應當也可以從政府職能中分離出來，交給社會，培育多元社會主體共同參與公共服務和發展社會事業的格局。上海從上世紀就在推行“小政府，大社會”，已取得了階段性的進展。但政府還需要進一步轉變職能，建立適應社會主義市場經濟需要的社會事業和公共服務體系，吸引民辦非企業單位的廣泛參與。
三是社會轉型的需要。上海人均GDP已經達到中等收入水平，並正在向更高的水平迅速邁進。但上海的社會事業發展與經濟發展的速度和水平相比並非完全相稱。以圖書館為例，公共圖書館有傳播科學資訊、開展社會教育、儲存文化遺產、豐富群眾文化生活、提升城市文化品位的功能，因此，越是發達的城市越是重視公共圖書館的建設。國際上，平均每2萬人擁有一家公共圖書館。英國有公共圖書館5283家，每1萬人有一家圖書館。德國每6600人、芬蘭每5000人、奧地利每4000人有一家圖書館。我國每45.9萬人擁有一家圖書館，其中，香港每8萬人有一家圖書館，上海每48萬人才有一家公共圖書館。
四是倡導志願服務社會新風尚的需要。從志願服務的角度來看，上海的志願服務狀況遠遠跟不上經濟社會發展步伐。引導不夠、資源不足、資訊不暢，缺乏能夠有效發揮志願者作用的平臺等因素，嚴重製約著上海志願服務事業的發展。美國約有20%的人参加各種志願組織的服務活動，有9300萬人每週參加志願服務，平均服務時間達4.2小時。香港參加志願服務的人數也達到總人口的20%。按照20%的比例測算，以戶籍人口計，上海参加志願服務的應該達到260萬人；以常住人口計，上海参加志願服務的應該達到340萬人。但上海目前只有各類志願者約100萬人，更重要的是，上海志願服務比較簡單，且以青年志願者為主，比較注重形式，追捧重大活動，內容和形式都還處於初級階段。要使志願者的活動常規化、制度化和普及化，把志願者的志願服務從特殊物件擴散到所有社群居民，把志願服務的主體從青年群體延伸到所有社會成員，在全社會培育“人人為我，我為人人”的社會服務格局和精神文明氛圍，必須透過多種平臺包括民辦非企業單位這個平臺。
二、公益性、志願性、服務性民辦非企業單位的發展概況
在我國由計劃經濟向市場經濟過渡的改革開放之初，由於政府財力所限，滿足不了經濟發展和社會大眾對社會服務事業的需求，民辦社會事業應運而生。2000年以後，隨著經濟轉軌、社會轉型和政府職能的加速轉變，民辦非企業單位出現了快速發展的勢頭。截止2006年12月底，上海登記的民辦非企業單位實有數4729家，其中市級267家，區（縣）級4462家。
（一）上海公益性、志願性、服務性民辦非企業單位的發展情況
近幾年來，上海民辦非企業單位發展快速，已成為上海政治、經濟、文化等領域的一支重要力量，有力地促進了上海經濟社會的和諧。其中，與民生關係密切的公益性、志願性、服務性民辦非企業單位佔有相當比例，而且類別眾多，涉足領域廣泛，對解決人民群眾最關心、最直接、最現實問題發揮了很好的作用，尤其是在以下幾個方面作用明顯。
一是參與就業工程。隨著產業結構的調整和現代企業制度的推行，兼併、破產、重組在各個行業興起，民辦非企業單位適應變革的需求，涉足再就業工程。如上海市小企業人才交流服務中心2006年共計開設公益性的“4050”人員就業、大學畢業生就業等專場63場，接待求職者8000餘人次，服務企業1200多家，推薦就業人數3800餘人，曾被多家新聞媒體譽為“具有市場潛力的新興人才市場”。
二是參與城市養老事業。截止2006年，我國60歲以上的老年人口約1.5億人，而目前，我國養老床位共有120萬餘張，僅佔老齡人口的0.8%，即1000位老人才擁有8張床位。鼓勵社會力量發展養老服務業已經是我國進入老齡化社會的戰略選擇。在社會老齡化的過程中，上海民辦非企業單位致力於開展形式多樣的為老服務活動。如上海工匯福利院於2002年通過了ISO9001∶2000版質量管理體系認證，獲得了區級文明單位和綠化合格單位的光榮稱號，建立了一個讓老人歡度晚年的生活樂園。
三是參與休閒生活事業。隨著社群中退休、下崗人員的增多，休閒時間的增加，群眾對文化、娛樂、交際的需求不斷強化，各類社群群眾活動團隊大量湧現。民辦非企業單位把群眾自發性、鬆散性的團隊納入統一管理和指導，積極引導，防患未然。如上海長寧區華陽路街道群眾團隊活動指導站透過組織活動、學習交流、諮詢服務、定期商量群眾團隊工作等方式，形成了立體網路管理體系。
四是參與社會慈善事業。隨著扶貧濟困送溫暖活動的持久開展，慈善捐贈
物資管理工作必須實現經常化、社會化、規範化和制度化，民辦非企業單位開拓了新的慈善資源和募集渠道。如上海慈善物資管理中心自2000年6月成立至2005年底，已經發展了30多家慈善工作站。這些工作站主要承擔“募集善款”、“幫助困難群體”、“物資變現”等三大功能。這30多家工作站中，有一些以“慈善超市”形式出現，它們大多分佈在社群、高校內，承擔“幫困”和“變現”功能，一些分佈在銷售行業領域的工作站則主要承擔“聚集善款”和“推廣慈善理念”等功能。
（二）上海公益性、志願性、服務性民辦非企業單位的發展環境
上海已跨入人均GDP50008000美元的發展新階段，根據國際經驗，已進入逐步提高生活質量階段，從經濟發展為主向經濟與社會協調發展轉變。人們對社會服務產品的需求數量將持續增加，特別是對與民生關切的民辦非企業單位所提供的服務。近幾年來，上海公益性、志願性、服務性民辦非企業單位能夠快速發展，主要得益於黨和國家的優惠政策，上海市委、市政府的大膽創新和積極作為，熱心人士的積極參與。
一是得益於黨和國家的高度關注和優惠政策。近年來，黨和國家一直非常關注民生關切的問題，並不斷給予促進民辦非企業單位的發展以優惠政策。胡錦濤、吳邦國、溫家寶等中央領導圍繞建設社會主義和諧社會的各方面內容，僅在2006年就先後到全國各地考察調研近80次，就“解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題”作出重要指示，為各級領導把握工作重心、確保人民群眾共享改革成果指明瞭方向。黨的十六屆六中全會提出了加強社會建設的藍圖，對民辦非企業單位的發展也提出了明確要求。為規範和引導民辦非企業單位發展，上世紀90年代以來，中央和各部委出臺了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《民辦非企業單位登記暫行辦法》、《事業單位、社會團體、民辦非企業單位企業所得稅徵收管理辦法》等幾十個與民辦非企業單位相關的法規政策，極大地促進了民辦非企業單位的健康發展。
二是得益於上海市委、市府的大膽創新和積極作為。近年來，上海按照中央的精神，結合上海的發展實際，深化改革、理順體制，加強法治、增強黨建，形成工作合力，不斷加強對民間組織的管理和服務，推進建立佈局合理、結構最佳化、功能到位、管理有序，與本市城市定位相適應、與發展戰略相匹配的民間組織群，促進民間組織健康有序發展。在原有“雙重管理、分級負責”管理體制基礎上，成立了為新社會組織、新經濟組織發展提供綜合協調、服務的上海市社會服務局，並於2005年6月15日正式掛牌。近幾年，透過有序培育發展公益性、志願性、服務性民辦非企業單位，加大執法監督和政策法規指導力度，積極探索管理的新途徑，公益性、志願性、服務性民辦非企業單位呈現出良好的發展態勢。為了更好地引導民辦非企業單位健康有序發展，上海依據本市發展形勢需要，出臺了《上海市民辦職業培訓機構審批和管理暫行辦法》、《關於進一步加強養老機構管理的若干意見》、《上海市老年人日間服務機構管理辦法》、《關於增設上海民辦非企業單位統一發票的通知》等幾十個檔案，在政策環境引導下，民辦非企業單位逐步走上規範有序發展的軌道。
三是得益於廣大熱心人士的傾力投資和積極參與。上海公益性、志願性、服務性民辦非企業的快速發展，還得益於很多開明企業家的公益之舉，他們有的不惜投入巨資，不惜投入大量精力進行規範管理；有的不計報酬，投入大量時間和精力志願參與公益事業的服務；有的雖然自己並不很富裕，卻傾其所有熱心公益事業的發展。如松江“同樂養老院”的創辦人高拜良，熱心養老事業，雖然自己是一般的工薪階層，收入也不高，但他拿出全部積蓄，改造自家房屋，放棄當時工作較好的糧油單位，提前退休，於1984年9月25日正式成立了同樂養老院。養老院收費低，只收基本運營的成本費，為了降低成本，擔任院長的高拜良自己不拿薪金，院裡的老人也是互相照顧，節省了不少開支。入住老人多是經濟一般的居民家庭，養老院還對特別困難的老人實行一定減免。
三、公益性、志願性、服務性民辦非企業單位存在的問題及原因
近幾年，在各級政府的關注和積極引導下，公益性、志願性、服務性的民辦非企業單位呈現出良好的發展勢頭，但離政府加快轉型、社會職能進一步轉移和人民群眾不斷增加的社會需求還不同步，還不能完全跟上社會發展形勢。
（一）公益性、志願性、服務性民辦非企業單位存在的問題
據《領導決策資訊》中披露，經廣泛調查分析，得出當前人民群眾最關注的十項問題：收入分配最**、社會保障最關鍵、擴大就業最重要、教育公平最迫切、醫療衛生最直接、住房問題最難解、安全形勢最嚴峻、社會治安最基礎、資源環境最突出。這十項問題與民生關係密切，民辦非企業單位涉足了其中一部分，但還很不夠，其發展也存在一些問題。
一是總體數量仍然不足。上海民辦非企業單位雖然有一定的數量，但其中與民生關切的兼具公益性、志願性、服務性民辦非企業單位數量並不很多。在民辦非企業單位中，教育類民辦非企業單位數量最多，佔總數的53.2%，加上勞動培訓類民辦非企業單位，總體比例達到64.5%，接近三分之二。民政類民辦非企業單位只佔17.3%。其他科技文衛等具有鮮明公益性特色的民辦非企業單位普遍沒有超過2%的比例。一些民間收藏家的收藏品甚至無法在上海立足，不得不轉移到外地博物館展出。全市私營醫療機構300餘家，而登記為民辦非企業單位的醫療機構只有60家。一些承擔老年病、精神病的治療、護理、康復和臨終關懷等醫療服務型民辦非企業單位非常受到群眾歡迎，但得不到充分發展。主要由志願者組成的民辦非企業單位更是少之又少，幾近空白。
二是部分經營困難。公益性、志願性、服務性民辦非企業單位不僅數量少，而且部分民辦非企業單位財務狀況持續惡化，舉步維艱。調查資料顯示，民辦非企業單位中約70%處於維持狀態，10%存在著赤字，只有20%的民辦非企業單位能獲得微利。如徐匯星雨康健院，是2003年正式成立的上海第一家專門治療、幫助孤獨症兒童的民辦非企業單位，旨在幫助特殊兒童，使他們得到早期個別化的教育，但由於經費緊張，曾一度陷入困境，連房租費、水電費都付不起，教師的工資很低，有的教師迫於生計流失了。如上海癌症康復學校，由於活動經費緊張，許多服務工作一度無法開展。市社會服務局在瞭解情況後，透過相關網站向海內外籲請為孤獨症兒童的救治提供幫助，在社會各界包括海外友人的支援下為星雨兒童康健院募集資金十萬元；積極聯絡玉佛寺、上海慈善基金會等單位，組織“點亮心燈牽手生命——為癌症患者爭取明天”大型慈善活動，為上海癌症康復學校募集了數十萬元捐款。
三是人才匱乏。從調查的公益性、志願性、服務性民辦非企業單位來看，很大一部分工作人員都是高中以下文化程度人員或“4050”人員，而且平均年齡偏大，工作缺少創新和動力，服務層次和水平不高，與群眾不斷提高的服務期待有很大的距離。有的大學生進入民辦非企業單位，只是因為一時找不到好的工作，把民辦非企業單位當作臨時解困的跳板，待找到好的單位就溜之大吉。有的民辦非企業單位因為其知識含量高的管理層人員流動大，工作開展不順，只能維持，基本談不上新的發展。有的大學生，來時想在民辦非企業單位大展巨集圖，開創一片新天地，但迫於民辦非企業單位的工資待遇太低，各種保障不健全，職稱資歷難評定，為了自身的利益，只好跳槽。
（二）公益性、志願性、服務性民辦非企業單位存在問題的原因
造成部分公益性、志願性、服務性民辦非企業單位發展困難的因素是多方面的，但突出的有三個方面：
一是相關的法律政策不健全、不配套、不到位。財政補助政策不到位，承擔政府轉移職能的民辦非企業單位不能得到相應的財政補助；稅收優惠政策不合理，該減免稅的民辦非企業單位得不到減免稅的待遇。一些新型的公益性民辦非企業單位仍要與服務型企業一樣繳納5.5%的稅，甚至受市勞動保障局和國家勞動保障部委託培訓下崗工人的專案也要被徵稅，包括受有關部門委託，專門為西部地區培訓各類管理人才的民辦非企業單位仍要繳納3.33%的營業稅和15%的所得稅。民辦非企業單位職工在專業技術職務評定、工資總額核定、人事檔案管理、社會保險繳納等方面不能與公辦事業單位職工享受同等待遇，嚴重製約了民辦非企業單位的發展和綜合素質的提高。
二是資金來源、組織形式和經營方式還不夠多元。從經營困難的民辦非企業單位來看，多是由個人出資興辦的，這主要與興辦人的資金實力不足有關，沒有形成合資、合股、合作等多種興辦形式。經營管理中對法人治理結構和內部管理模式的摸索較少，尚未建立適應其發展的科學模式。考察民辦非企業單位的資金來源，極少為接受捐贈的。這既與國民尚未確立捐贈的觀念有關，也與公益捐款的稅收優惠不夠有關。按照《企業所得稅暫行條例》規定，企業捐贈款物的金額如果超過企業當年稅前利潤的3%，超過部分仍需繳稅，最高達33%。這一規定在一定程度上抑制了企業和個人捐贈的熱情。西方發達國家非營利組織資金的30%來自於各類捐助，部分國家高達45%，相比而言，我們的差距是明顯的，這也是許多民辦非企業單位缺乏資金的重要原因。令人欣喜的是，這種狀況有望得到改善。據《財政部、國家稅務總局關於公益救濟性捐贈稅前扣除政策及相關管理問題的通知》（財稅[2007]6號），依據國務院釋出的《社會團體登記管理條例》（國務院令第250號）和《基金會管理條例》（國務院令第400號）的規定，經民政部門批准成立的非營利的公益性社會團體和基金會，凡符合有關規定條件，並經財政稅務部門確認後，納稅人透過其用於公益救濟性的捐贈，可按現行稅收法律法規及相關政策規定，准予在計算繳納企業和個人所得稅稅前扣除。這項政策將有利於擴大民辦非企業單位的資金來源，促進其健康發展。
三是政府服務監管力度還有待加強。近幾年，上海雖然加大了對公益性、志願性、服務性民辦非企業單位的宣傳力度，市社會服務局也在《文匯報》上開闢專版宣傳新社會組織，一批民辦非企業單位典型被集中進行宣傳。但從總體上考察，宣傳頻度、力度還顯不夠，尤其在增強社會各界和公民個人的社會公益意識方面還引導不夠，沒有形成社會廣泛參與的良好氛圍，一些民生關切的社會事業還存在發展薄弱的問題。政府還沒有普遍引入信用等級和評價機制，沒有建立完善的社會公益事業評估監督體系，強化社會公益事業發展的激勵和約束機制還不健全，促進其健康發展的環境尚需進一步改善。對公益性、志願性、服務性民辦非企業單位從業人員的指導培訓力度也較欠缺，一些民辦非企業單位想提高從業人員水平，但苦於沒有專業指導，造成一些民辦非企業單位的工作人員自身素質不高，服務層次低。四、重點支援公益性、志願性、服務性民辦非企業單位加快發展的幾點建議根據對公益性、志願性、服務性內涵的界定，我們可以初步得出公益性、志願性、服務性民辦非企業單位必備條件的推論：有服務全社會大眾的宗旨，專心致力於與民生密切相關、百姓最需要的社會公益性事業；有不以營利為目的的組織機構，收費較低或完全免費，收益和營運結餘應用於社會公益活動；有固定的社會支援群，捐贈者、志願者不享受任何形式的經濟回報，職員的待遇不超過處於相似情況、履行相似職責、執行相似任務的其他人的收入；有一套不為私人謀利的管理制度，確保機構的全部資產及增值為公益組織所有（包括終止或解散時），並承諾公開運營及財務情況，接受社會和政策的嚴密審視。對具備以上條件，並經確認的民辦非企業單位，應加以扶持，重點發展。為此提出如下建議。（
一）制定地方性法規，強化依法管理力度，為公益性、志願性、服務性民辦非企業單位發展創造必要的法律環境首先，進一步明確民辦非企業單位的性質。1996年，中央檔案中首次出現了民辦非企業單位這個名稱，主要是為了和國有事業單位相區別。民辦非企業單位與事業單位的舉辦目的和從事的業務領域基本相同，區別主要在於設立主體和資金來源的不同。進一步明確民辦非企業單位的事業單位性質對於促進各相關政府職能部門健全管理體制，理順管理關係，具有重要的推動作用。要真正貫徹平等准入、公平待遇原則，改變目前將非營利性的民辦非企業單位實際等同於企業進行管理的狀況，在行業准入、運作環境、財稅政策、獲取榮譽、人事管理、社會保障等方面，真正體現公辦與民辦社會事業單位一視同仁，同等待遇。
其次，對民辦非企業單位的非營利性特徵做出具體、明確的規定。世界上許多國家和組織對非營利組織都有明確規定，如：非營利組織的資產和收益應用於社會公共事業而不得分配給舉辦者、出資者或其他成員，等等。但我國尚未將這些規定上升到法律高度，導致管理部門在依法監督管理中存在對營利性經營活動和非營利性社會服務活動難以界定、處理時無法律依據的困難局面。在制定地方法規時，要吸收國外的相關成果，明確非營利組織的舉辦者、出資者不得從非營利組織獲取投資回報的限制性規定，在實踐中還應注意把握以下方面。一是必須明確非營利性機構的資產來源於民間，並且是非營利目的。民辦非企業單位出資者提供的開辦資金必須及時轉化為民辦非企業單位的法人財產，對貨幣資金不到位和抽逃行為應有必要的制裁措施；出資者投入的固定資產應限期辦理產權轉移手續；投入的智慧財產權原則上不應超過全部開辦資金的50%，並要限期辦理智慧財產權轉移手續。二是非營利性機構工作人員的工資和福利必須控制在合理的範圍和水平，防止出現將積累變相進行分配的現象。三是配套性經營服務必須納入非營利性管理體制內。民辦非企業單位在舉辦非營利性社會活動中，通常要開展配套的經營活動。如民辦學校向學生有償提供學習用品和生活服務設施，民辦博物館向參觀者有償提供紀念品和餐飲、音像資料等服務，圖書館在出借、出租圖書音像資料時向需要者出售一些館藏書籍資料，慈善機構的義賣活動等。沒有這些經營活動，民辦非企業單位的社會服務就不能滿足服務物件的基本需求，服務質量和效益將難以得到保障。但這種經營活動同樣必須是非營利性的，其所得利潤必須用於民辦非企業單位的發展。
第三，進一步規範民辦非企業單位的民事關係。非營利組織的民事關係從來都是各國相關法律中極為重要的部分，而我國行政管理規定多，有關民間組織的內部組織、財產關係等民事問題，很少有法律上的明確規定。正如公司一樣，法律也應對其內部組織有非常具體的規定，才能保證這個組織能夠在一個穩定的制度框架下開展活動，儘量減少可能發生的糾紛。
第四，取消限制競爭和設立分支機構的有關規定。根據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第11條、第13條之規定，對在同一行政區域已有業務範圍相同或相似的民辦非企業單位，沒有必要再成立民辦非企業單位；民辦非企業單位不得設立分支機構。這種規定可能有利於加強監督管理，但它嚴重影響民辦非企業單位的發展，特別是不利於優秀的民辦非企業單位做大做強，不利於成熟的民辦非企業單位經營管理經驗的傳播。因此，建議對於市、區兩級登記的公益性、志願性、服務性民辦非企業單位，如果有一定實力，有良好的聲譽，可以突破不允許建立分支機構的政策界限，鼓勵聲譽良好的優秀民辦非企業單位在登記層次範圍內設立分支機構，形成品牌效應，開展連鎖經營。這樣做有利於提高民辦非企業單位的質量和管理水平。（二）加大扶持力度，給予政策優惠，為公益性、志願性、服務性民辦非企業單位發展提供保障一是透過政府購買服務的方式和途徑對民辦非企業單位的發展實施扶持。凡涉及公共財政資助和支援的社會公益性專案，都要按照“公開、公平、公正”的原則，實行公開招投標、委託經營管理等制度。將更大範圍的公益服務納入政府購買服務的公共財政框架，透過招投標等公平、公開、簡易的市場定價方式確定政府購買服務的價格。政府按此價格在部門預算中安排經費，由購買服務的政府部門根據市場價格支付給提供服務單位，實現對提供服務單位進行必要的經費補償。按照市場運作規則優先由公益性、志願性、服務性民辦非企業單位承擔政府購買服務的專案。在政府公共財政框架中，設立政府購買服務和其他資助的公共財政會計科目，每年從市、區兩級財政預算中撥出民辦事業發展專項資金，專門用於對公益性、志願性、服務性民辦非企業單位創業初期的扶持和向其購買服務、提供資助和貸款貼息等。對政府投入不足的社會公益專案（行業），優先委託公益性、志願性、服務性民辦非企業單位承辦。
二是給予民辦非企業單位必要的金融和稅收政策優惠。對與民生密切相關並承擔一定政府公共服務職能的民辦非企業單位專案貸款，政府可以考慮給予貼息補助。企事業單位用於舉辦民辦非企業單位的資金可以稅前列支；民辦非企業單位經營的利潤、接受的社會資助和捐贈、獲得政府購買服務的資金用於改善民辦非企業單位服務條件和拓展社會公益事業的，應給予免稅待遇。
三是民辦非企業單位在徵用土地及繳納基礎設施費用等方面享受公辦事業單位同等待遇。民辦非企業單位自有、無租使用的房屋、土地，以及企業、社會團體和公民個人等無償提供給民辦非企業單位使用的房屋、土地，符合有關條件的，在一定時期內可按國家有關規定減免徵收房產稅和城鎮土地使用稅。
四是建立健全民辦非企業單位相關勞動人事制度。民辦非企業單位在人才引進、教育培訓、職稱評定、福利待遇、社會保險等方面，享受公辦事業單位的同等待遇，接受同等管理，促進專業技術人員在不同所有制單位之間自由流動，鼓勵公辦單位的人才向民辦非企業單位流動，以提高民辦非企業單位的綜合素質和管理水平。鼓勵高層次人才和高校畢業生進入民辦非企業單位，在解決戶籍和社會保障等方面享受公辦事業單位同等待遇。與此同時，要鼓勵一部分公辦事業單位改製為民辦非企業單位，鼓勵建立公民合辦、公助民辦等多種形式的民辦非企業單位，以促進社會事業部門人才在不同產權單位之間進行良性流動。
（三）吸引、組織和調動各類社會資源參與社會公益事業，為公益性、志願性、服務性民辦非企業單位創造良好的發展環境一是鼓勵社會公益捐贈。要制定政策鼓勵民間資本進入公共服務領域。納稅人向公益性、志願性、服務性民辦非企業單位捐贈，可按照國家有關稅收政策的規定，在計算繳納企業所得稅和個人所得稅前給予全額扣除。
二是建立社會志願者隊伍。率先在機關、事業單位、國有企業中招募社會服務志願者，建立志願者與公益性、志願性、服務性民辦非企業單位的對口服務關係，將參加志願服務作為對幹部、黨員、團員、大中學生的一項基本要求。加強對志願者隊伍的管理，做好志願者活動情況的記錄、評定工作。支援在街道、居委會建立由志願者組成的服務性組織。
（四）強化公共服務，促進公益性、志願性、服務性民辦非企業單位蓬勃發展
一是加強輿論宣傳。加強對社會力量舉辦社會公益事業的引導，增強社會各界和公民個人的社會公益意識，對一些行為規範、作用發揮明顯、社會責任和社會公益意識較強、社會影響較大的公益性、志願性、服務性民辦非企業單位進行大力宣傳，擴大社會影響，樹立良好形象，營造有利於其發展的寬鬆環境。
二是搞好人員培養。對民辦非企業單位的經營者、管理者和從業人員進行必要的培訓，推行領導人培訓合格上崗制度，提高理事會的自身素質和核心領導能力，選拔、培養一批專業人才和管理人才。對社會志願者進行基本素質和技能培訓，使其達到上崗要求。建立社會公益事業專業人才市場和專業人員的培養機制。協助落實公益性、志願性、服務性民辦非企業單位人員及相關社會志願者的各種政治待遇。
三是建立資訊平臺。在開放的資訊服務平臺上展示公益性、志願性、服務性民辦非企業單位的風采，公佈民辦非企業單位的運營以及期待、接收各種社會資源的詳細情況。在民辦非企業單位、企業以及其他社會組織間建立起相互信賴與合作的良好關係，開展業務合作與技術交流，形成合作規範。創造民辦非企業單位之間資訊和經驗交流的機會，相互學習，共同發展。
四是建立評價體系。引入信用等級與評價機制，建立完善的民辦非企業單位評估體系，透過科學有效、明確可比的評估指標以及與之配套的獎懲制度，獎優罰劣，形成激勵與約束機制。對民辦非企業單位進行評估，定期公示評估結果，提高民辦非企業單位的社會信譽。
五是創新登記管理。對社群（街道）範圍內規模較小，又與民生密切相關的公益性、志願性、服務性民辦非企業單位適當降低登記門檻，直接改登記製為備案制，統一由社群作為掛靠單位進行登記備案，並由社群直接進行管理。
（五）建立健全監管制度，確保公益性、志願性、服務性民辦非企業單位健康發展
首先，進一步完善民辦非企業單位的內部治理結構。引導民辦非企業單位加強自身建設，借鑑企業管理模式，提高組織的執行效率。健全民辦非企業單位的代表大會、理事會、監事會等內部機構及其內部運作機制，健全以章程為核心的各項規章制度，健全會計、審計制度，完善法人治理結構。
其次，建立民辦非企業單位自律和他律相結合的機制。加快行業協會建設，開展行業自律，維護民辦非企業單位的誠信。民辦非企業單位要確保所得到的資金和其他社會資源都用於正當的用途，並確保自己的行為能夠對服務物件負責，對資金及資源提供者負責，對社會公眾負責。要透過制度創新使民辦非企業單位將自己的經營活動納入社會誠信體系，普遍建立資訊披露制度，及時公佈每年的運作情況和財務狀況，並進行獨立審計，形成和完善問責機制，不斷提高社會公信力，取得社會信任。
第三，健全民辦非企業單位退出機制。民辦非企業單位關閉歇業的，應向其行政主管部門提出申請。行政主管部門備案後，應督促該民辦非企業單位委託具有法定資質的中介機構進行財務審計和資產評估。評估結果經行政主管部門核准後，民辦非企業單位應在相關行政主管部門指導下清算債權債務，按法律法規規章和政策規定保障或補償從業人員的權益等。行政主管部門可根據民辦非企業單位管理運營情況對有關管理人員給予適當獎勵。餘下的資產按照一定程式委託、捐贈給同行業的公益性、志願性、服務性民辦非企業單位，或者直接捐贈給社會慈善機構。
第四，建立完整的監管體系。結合政府職能轉變，把管理監督與促進發展、提供服務有機地統一起來，將管理的重點從登記審批審查轉向運營過程監管。努力形成登記管理部門、業務主管部門和市社會服務局相互協調的綜合管理機制，形成財稅、公安、宣傳、技術監督、勞動（社保）、人事等部門相互配合、協調運作的整合機制，建立對民辦非企業單位進行業務監督、執法監督、社會監督的完整體系，使對民辦非企業單位的管理更加科學、規範、嚴密和有效。
（上海市社會服務局綜合處）課題組成員組長：上海市社會工作黨委書記、上海市社會服務局局長 許德明副組長：上海市社會工作黨委副書記、市社會服務局副局長 楊惠德上海市社會工作黨委副書記、市社會服務局副局長 陳明組員：上海市社會服務局綜合處 吳顥 杜建秀 王崇黨上海市社會工作黨委、上海市社會服務局辦公室 陳龍根上海市社會工作黨委決策研究處 方士雄上海政法學院 吳鵬森 石發勇 孫藜上海市社會團體管理局 方文進（華東師範大學碩士研究生餘俊偉、陶樹果等參加了部分座談調研工作）
（本章完）