第二節 “民生110”的發展空間
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第二節 “民生110”的發展空間
第二節 “民生110”的發展空間
把“民生110”的願景同網路時代的大背景結合在一起看，邵武市“從‘110’到‘民生110’”的新探索還有很大的發展空間，還有著技術、社會乃至政治上的諸多機遇，也面臨著模式、方式上的諸多挑戰。
一、機遇
（一）技術新發展成為政府服務新條件
網路時代，以“110”號碼為基礎的“民生110”綜合民生服務系統，不再是一個簡單的“整合號”，而是政府為人民服務的“資訊號”，是以政府資訊與信譽為核心的便捷公共服務平臺。技術的新發展，已經在一定程度上改變了政府、市場、社會這三大主體的關係。他們不再是支配和被支配的關係，而是基於共同利益和目標的夥伴式關係，三大主體之間的平等協商與合作共贏，才能推動公共管理走向協同治理。其中，對新技術的應用，成為影響治理效果的重要因素。
“雲資料”、“餘額寶”、“滴滴打車”等深入到廣大群眾生活的民生專案，都是基於網際網路和大資料技術的。相比傳統政府管理注重實體平臺建設、忽視與市場、社會關係，新技術背景下，政府應該更加重視完善虛擬平臺建設，補充實體平臺中面對面服務無法達成的資料開放、個性化服務等要求。
“民生110”的“110”電話號碼、微信公眾號、網站乃至未來將出現的“民生110”APP等終端，都是運用網際網路的“簡單思維”，通過後臺技術的整合，實現了虛擬平臺的完善，既可以方便群眾、隨時提供服務，又可以提高政府的公信力。新技術的發展已經具備了讓“民生110”成為綜合終端的條件。
（二）個人政務服務成為政府服務新趨勢
前網際網路時代，是零和博弈，競爭各方是此消彼長的關係。進入網際網路時代，則是非零和博弈，主體之間既有競爭又有合作，不是誰滅了誰，而是你中有我、我中有你，在合作中共贏。黨的十八大提出要改變經濟增長方式，如何改變？首先就要從改變思維方式開始，從網際網路思維開始。這種思維不僅適用於經濟，也適用於民生，改革新思維就是要把服務物件也納入利益共同體。網際網路思維的核心要義還是“人”，即“以人為本”，這與中國共產黨“全心全意為人民服務”的宗旨是一脈相承的。過去我們提“為人民服務”，有停留在政治口號上的現象，往往缺乏對個體的尊重和對人性的把握。網際網路思維不僅是“以人為本”的理念觀念，而且是一種更人性化、更個性化的思考。
傳統的政府服務內容主要針對企業政務服務，從企業在工商部門的註冊、檢疫部門的質檢、稅務部門的繳稅等，都是以服務企業發展為主。網際網路思維下，“以人為本”的個性化服務需求越來越多，“顧客需求”越來越受到重視。從搖籃到墳墓，每個人生活的方方面面都緊密圍繞著政府服務，時刻要求政府服務方式的創新和效率的提高，個人政務服務成為下一步社會治理的趨勢。這為“民生110”綜合終端的誕生提供了契機。
（三）小微企業服務成為政府服務新平臺
“十三五”時期是我國經濟社會發展非常重要的時期，各級黨委、政府都要明大勢、看大局。習近平同志在召開華東七省黨委主要負責同志座談會中提出“保持經濟增長、轉變經濟發展方式、調整最佳化產業結構、推動創新驅動發展、加快農業現代化步伐、改革體制機制、推動協調發展、加強生態文明建設、保障和改善民生、推動扶貧開發”，在這十大目標任務中，保持經濟增長排在第一位。只有經濟穩定才能從容地做其他方面的事情。以創新作為驅動力的綠色增長，開啟了大眾創業、萬眾創新的熱潮。
“民生110”綜合終端的出現，滿足了小微企業和個人創業的服務需求。它可以用最短時間、最低成本、最大輻射範圍的方式為小微企業和個人創業提供充足的資訊、資源，以政府信譽作為擔保，為大眾創業、萬眾創新提供平臺。例如：偏遠村落或山地地區的養殖戶，在水果豐收季節，可以透過“民生110”綜合終端進行資訊交換，蔬果資訊釋出、物流公司篩選、包裝採摘人員中介、配送入戶等一系列過程，都可以在綜合終端的協助下高效完成。
二、挑戰
（一）後臺處理事務繁重，亟待提高效率
多中心協同治理，就是動員全社會力量共同實現地方治理的過程。協調治理能力的提升，不僅要促進多元主體參與，更要從技術和途徑層面著手，完善協商議事的平臺。
作為多中心協同治理的核心，特別是由於前期的廣泛宣傳和良好成效，市民對“民生110”功能寄予厚望。前臺事務的增多對後臺系統處理能力提出了新的挑戰。
1．由於服務邊界模糊，權責關係不清，一些群眾認為日常生活中辦理較為困難的情況，都可以透過“民生110”得以解決。出現瞭如油煙汙染、違章搭蓋、寵物擾民、務工需求、企業欠薪、小區環衛等所有雜事都要求“民生110”處理的情況。這本身是一件好事，但也對“民生110”提出了更高的要求。
2．由於“民生110”後期工作量不斷增加、市民要求提高、夜間節假日加班等，出現了下級部門積極性不足，一線聯動人員思想鬆懈問題，出現被動應付、敷衍搪塞現象，造成了“民生110”工作效率、質量下降的情況。究其根本，也是後臺處理能力滯後，或監督反饋不力，無法及時滿足群眾需求，進而將過多工作量轉嫁
到工作人員身上的後果。
因此，積極改進後臺處理系統，以技術更新引領服務建設，保證服務觸角的延伸，以提升服務質量完善服務機制，就成為發展的新需要。
（二）人為控制流程，容易產生主觀性問題
就日常工作的根本性質而言，基本上可以分為兩大類，即技術工作和管理工作。工業時代，大多數技術工作還是要依靠大量的人力去配合完成，勞動密集型產業不可避免地出現。大資料時代，所有的工作流程都可以打包為一個後臺系統，以計算機自動、準確、高效的控制去完成工作，技術密集型產業逐漸興盛。
“民生110”的現有受理流程主要包括：受理與立案、派遣與處置、核查與反饋、結案與督察等四個操作步驟。在沒有完成後臺軟體升級，整體流程資料化之前，其工作流程還是類似工業化流水線操作那樣，以半人工半機械的方式完成工作。人是感性動物，容易受周圍環境、短期利益等主觀因素影響，操作就不可避免產生誤差。那麼，人工參與環節越多，其辦結過程、稽核結果的人為記錄、修改的可能幅度就越高，越容易發生非技術性錯誤。
在“民生110”綜合終端的背後，“民生110”應當建立強大的技術後臺，將所有工作程式打包設計在一個後臺系統中，破解傳統人力配合機器的弊端。一方面，計算機和後臺軟體系統只會按照指令行事，從基礎工作、對接受理、辦理時效、及時反饋等方面可以去掉因人為因素影響造成的誤差。就算是執行異常，也可以一步步地排查出原因。另一方面，舊的操作流程需要大量的人力資源匹配，人工、時間成本都很高，強的技術後臺可以節省大量人工，使整個流程更為快捷，並且能夠有效提高來電、來詢事件的真實性和準確性的核對，完善“110”的工作效果。
（三）複製推廣終端的適應性問題
“橘生淮南則為橘，生於淮北則為枳。”邵武“民生110”之所以能夠取得現有成效，與城市規模、人口密度、經濟發展程度等條件密切相關。相同的終端系統，如果完全不做改進地引進到其他更發達城市或欠發達城市，都會產生種種適應問題。
如果引入到北、上、廣等大中型城市，同樣的“110”系統要面對服務面積成幾十倍增加的情況，相關的服務效率、服務結果等都無法把握。以最簡單的配鑰匙為例，“民生110”如何透過群眾撥打的手機快速定位，聯絡該區域內最近的簽約公司去上門服務？
如果引入到規模更小、經濟發展水平較低的縣市，同樣的“110”系統則要面對服務面積減少、但服務物件更為分散、硬體設施無法到位等情況。例如：村級辦理護照問題，傳統方法只能透過傳真逐級代辦，如果由後臺系統統一辦理，會為群眾節省很多時間和精力。但偏遠村落的網路、技術等到位問題如何解決？
這些都是“民生110”進一步拓展和升級所面臨的挑戰，也是“民生110”的發展空間。
三、世界水平的“民生110”
“民生110”的拓展和升級一定要站在巨人的肩膀上。美國“911”“311”“511”系列電話在其民生服務系統中扮演了重要角色。美國開通由“911”緊急救助電話、“311”非緊急求助、“511”出行資訊服務構成的民生電話資訊服務系統後，有效提高了各城市政府的公共服務水平和服務水準，並在全世界範圍內形成示範效應，許多國家紛紛效仿。
美國“911”報警電話
“911”作為美國報警和求助特服電話已有多年曆史。美國“911”報警電話誕生於20世紀60年代。20世紀70年代後，“911”報警電話開始大量增加。現在美國平均每天接報警和求助電話25萬多個，90%以上的美國人都能直接撥打“911”，其中95%是加強版系統，可提供每個呼叫者的姓名與位置資訊。
“911”中心成立後，隨著功能的不斷完善，日常接到的報警電話60%至80%為非緊急事件，一旦遇有緊急事件，佔線率高，不利於實現對事件的快速反應。為便於快速處置，美國一些城市警察局在政府支援下開通了“311”非緊急情況報警求助電話，作為“911”系統的輔助。
1996年，美國馬里蘭州巴爾的摩市率先開通了“311”非緊急事件求助系統。開通第一年，“911”報警電話即減少20%，佔線率減少68%。目前，“311”已與“911”一樣家喻戶曉，為服務公眾、提高生活質量發揮著重要作用。
“311”非緊急事件求助電話免費為市民服務的內容，包括水、電、煤、交通、道路、衛生等公共事業方面，市民還可以向政府反映意見、提出建議、投訴控告等，幾乎沒有範圍限制。“311”可以免費撥打，而且也可以受理多個語種的報警求助。
美國的“311”專線與“911”專線都放在城市警察局，資訊可以相互傳遞和交換，緊急事件的報警由警方直接處警，實行一級排程指揮，消防、救護、巡邏警察部門三位一體快速趕到現場處置。“311”接到的非緊急警務事件或求助，可依據事件性質登記後轉警察局或市政府相關部門處理。接到緊急警務事件，可以轉給“911”中心進行處置。作為“911”中心的分支機構，“311”不僅負責受理“911”中心轉接過來的非緊急事件，還發揮著“911”系統的備份、輔助支援和提供資訊服務職能。當“911”中心
發生意外時，也能夠承擔“911”中心的接、處警任務。此外，“311”還是非緊急情況下的犯罪舉報電話，此種情況由接警員轉給專門的人員接聽記錄並保密。警局為了偵查破案、通緝罪犯，充分利用“311”撥打方便的特點，動員社會提供線索，進行懸賞。如果涉及水電煤等非緊急事件，則轉接給24小時值班的各有關部門處理。“311”電話臺工作的操作和程式都是規範化和電子資料化的，在電腦程式和工作規範中，規定必須追蹤資訊和反饋處理結果，保證有求必應。
自“311”系統開通執行以來，84%的來電在5次振鈴內被接聽。市民撥打“311”後，可獲得任何非緊急的城市服務，或者從中瞭解一些所需要的資訊。由於大部分來電都是諮詢問題，系統專門提供了一套資訊詞典。當市民撥打電話諮詢問題，如問路、申請如何辦理駕駛執照或瞭解城市管理規定、公共會議時間，“311”接線員都可以從容應對。
“311”中心每週7天、每天24小時運轉。在“311”投入執行前，操作人員曾接受內容廣泛的培訓，以保證對每一個來電都能做出及時、禮貌和專業的回答。如果說操作員是“311”系統的心臟和大腦，那麼社群使用者服務求助系統（CSR）就是它的神經系統。CSR利用一套計算機系統來處理報警接入，並將要求指派給主管的市政部門和機構，確保市民要求得到及時滿意的答覆。
2000年以前，美國全國範圍內有300多種不同的電話號碼，用於向公眾提供交通訊息服務。這些號碼大多是多位數字，難以記憶，而且資訊資源沒有進行整合。為方便群眾出行，2000年7月21日，美國聯邦通訊委員會批准運輸部將“511”確定為全國統一的出行資訊服務電話。到2010年，美國全境各州開通“511”系統，全國90%以上的人口瞭解和知道“511”系統，該系統年呼入量將達到4000萬次。
“511”系統服務的內容包括：（1）道路資訊。從意外交通狀況（如影響範圍大的交通事件報告），到某一路段內的交通擁擠狀況和行駛時間資料；通常都提前提供有關道路狀況和道路施工方面的資訊，並提供事件報告和事件最新發展狀況報告。（2）公共交通訊息。使用者可以根據語音提示，從城市一覽表中獲得任意城市的公共交通訊息，最終獲得有關公共交通經營者的情況和聯絡電話。舊金山灣地區“511”系統提供的公共交通訊息最為廣泛，包括票價、服務通告、腳踏車資訊、殘疾人出行服務資訊、事件熱線、失物招領、渡船服務時刻表等。（3）天氣資訊。包括各個路段和地區目前和預報的天氣狀況、氣溫、路面溫度、雨雪、結冰之類的資訊等。預報的資訊可提前72小時向用戶提供。（4）預警資訊。“511”系統是釋出橙色預警資訊的一種有效途徑。所有撥打“511”系統的使用者，在進入其他資訊服務專案之前，都可以聽到橙色預警資訊。（5）出行資訊。“511”系統可將使用者電話轉給運輸經營者，以提供有關旅遊方面的資訊，有的可以與旅遊服務網站聯絡起來。弗吉尼亞州出行資訊服務網站上有26000個旅遊點資訊，有的州還提供國家公園旅遊活動、音樂會、劇場、地方歡慶節日、會議和其他各類活動的相關資訊，同時，“511”系統還與航空公司和鐵路客運公司的服務電話相連線。
美國用“911”“311”“511”三個號打造了民生資訊服務系統的基礎，中國有沒有可能從各地習俗差異較大、人口素質高低不均的實際出發，用“110”一個號碼聚集解決所有民生問題？這一點，邵武市“從‘110’到‘民生110’”的新探索給了我們一個縣市的成功案例。
要打造世界水平的“民生110”，一定不是簡單地總結邵武市的經驗複製到其他縣市。我們一方面要展望世界，發現我們跟世界先進水平的差距。比如有這樣的報道，美國一個華人的三口之家深夜遭遇歹徒襲擊，夫妻均遭歹徒殺害，僅剩一個六歲的女兒。其在害怕至極的情況下撥打了“911”報警電話，在接線員關切耐心的溝通下安撫了情緒，提供了準確的位置、情況資訊，最終成功獲救。這個案例對“民生110”提出了更高的要求。“民生110”有沒有可能做到這樣的認可度，讓一個六歲的孩子有了人身危險都知道撥打“110”，甚至更進一步，隨便一個群眾有事都找“110”？“民生110”的接線員有沒有可能具備這樣的職業素養，引導物件做出正確的問題表述，獲取有效的問題資訊？
還有一個報道，一個留美學生在不知情的情況下誤撥了“911”電話並收到“911”和警方的回電和語音資訊。他非常害怕，在他的認知中美國“911”跟中國的“110”一樣屬於禁忌號碼，除非真的發生了緊急情況，否則撥出去後果不堪設想……他害怕警方會透過電話公司找到他，然後要求他負法律責任。在經過美國好友建議回電表示歉意後卻意外沒有遭到訓斥和謾罵，還收穫一句“我們很高興你一切都好”的撫慰。按他的原話說，這次經歷“讓我在這個自己並非公民的國家裡，品嚐到了那麼一點點公民的味道”。“民生110”能不能有這樣的服務態度，讓老百姓感受到黨和政府的溫暖？甚至更進一步，把老百姓的問題當作自己的問題，透過“民生110”這個“橋”和“船”讓黨和人民血肉相連，體現我們黨“全心全意為人民服務”的根本宗旨？這些都是“民生110”面向未來要努力的方向。
（本章完）