第8講 人大制度在北京實踐中的若干問題_一、關於工作理念：對人大制度應有敬畏之心
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第8講 人大制度在北京實踐中的若干問題_一、關於工作理念：對人大制度應有敬畏之心
第8講
人大制度在北京實踐中的若干問題
人民代表大會制度在北京的實踐問題，是個非常大的題目。我只能以北京市第十三屆人大常委會的一些做法為線索，從我個人觀察的角度，做些介紹。講述涉及五個方面的問題，包括工作理念、工作方針、工作主題、工作方式、工作體會等方面。其中工作主題——如何提高人大常委會會議質量部分所佔篇幅最大，這是因為提高會議質量始終是人大常委會的重要任務。同時，在結尾部分給大家介紹一下第十四屆人大常委會在工作方面的一些新的拓展和新的考慮。
一、關於工作理念：對人大制度應有敬畏之心
如果說北京市第十三屆人大常委會的工作取得了一定的成績，那首先應該歸功於有著清晰的理念，包括對民主政治和人大制度的理性思考，也包括對人大工作的深入認識。我們這裡從與工作理念密切相關的制度理性入手，介紹對人大制度和人大工作的幾個認識問題。
（一）區分人大制度、權力機關和工作機關
市人大常委會領導同志在講到人大制度的時候，經常要求區分清楚人大制度、權力機關和工作機關的關係，認為這一點至關重要。因為，人大制度和人民代表大會之間的關係、人大權力機關和人大工作機關之間的關係，許多人甚至是許多黨政領導幹部也是弄不明白的。由於這種不明白，就常常發生誤解、誤會甚至鬧出笑話。把人大制度當成人大自身制度的有之，把人大工作機關當成權力機關的亦有之。所以，應該把這幾者的關係特別是它們之間的區別搞清楚。
1．人大制度是國家根本政治制度，是全黨全國全體人民的制度。它是保證人民當家作主的根本制度，是執政黨科學執政民主執政依法執政的操作平臺，是實現三者有機統一的制度載體。這個制度理應受到敬畏。
我們知道，人民代表大會制度是我們國家的根本政治制度。但是，這個制度不單單是指人民代表大會，而是包括了人民代表大會、政府、法院、檢察院等所有國家機關體系在內的整個制度。所謂人民代表大會制度，簡單說，就是人民依法選舉代表，組成人民代表大會，由人民代表大會代表人民行使國家權力的一整套制度。由於作為權力機關的人民代表大會是這個體系的核心機關，所以這個制度就稱為人民代表大會制度。在這個制度體系中，人民代表大會是核心，它是其他國家機關產生的合法途徑，既是其他國家機關的權力母體，也是其他國家機關的監督主體，其他所有國家機關都要向它負責。這個制度是共產黨領導人民創造的，是屬於全黨、全國、全體人民的制度，不是單歸哪一家所有的。它的基本功能是保證人民當家作主，組織人民監督國家，同時它也是執政黨實現科學執政民主執政依法執政的操作平臺，是實現黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的制度載體。對於這樣一個制度，我們全黨、全國、全體人民都應該保持應有的敬畏之心。因此，堅持和完善人民代表大會制度，也就不是人民代表大會一家的事情，是全黨、全體國家機關、全國人民的事情。這是講人民代表大會制度。
2．人民代表大會及其常委會是國家權力機關，既是人民行使當家作主權力的機關，也是人民行使監督權力的機關。它是全部國家機關的核心機構。這個機關理應得到尊重。
人民代表大會是由人民依法選舉代表組成的國家權力機關，是人民代表大會制度體系的核心機構。按照法律規定，它由人民選舉產生，與人民保持密切聯絡，是人民行使國家權力的機關，也是黨和國家機關密切聯絡群眾、代表人民意願的制度保證。人大常委會是人民代表大會的常設機構，它由代表大會選舉產生，對代表大會負責。人大及其常委會，是人民的法定代表，代表人民依法履行自己的職權，管理和監督整個國家機關的運轉。它有兩個最基本的功能，一是保證人民當家作主，二是組織人民進行監督。對於這樣一個人民行使國家權力、人民監督國家權力的機關，理應得到其他國家機關和廣大人民的尊重。這是講作為權力機關的人大及其常委會。
3．人大常委會的工作機關是為人大及其常委會履行職責提供保障和服務的工作機構和辦事機構。這個機構的工作人員同樣應該敬畏人大制度、尊重權力機關，特別是要以對人民負責、對制度負責、對權力機關負責的態度做好機關工作。對此，我們應該有一份責任感、使命感。
人大常委會是人民代表大會的常設機構，在代表大會閉會期間，它行使法律賦予的國家權力。這是講作為權力機關的人大常委會。同時，人大常委會還組建了自己的工作機關，為它履行權力機關的職能提供服務和保障。我們在人大常委會工作
機關從事工作的人員，他所做的工作就是常委會的機關工作。我們千萬不要把這個工作機關與權力機關等同起來，也千萬不要把常委會的機關工作與常委會履職行為等同起來。所以，我們也千萬不要把人們對人民代表大會制度、對國家權力機關的敬畏和尊重，攬到我們自己的頭上，心安理得地享用。我們需要的是正確地區分人大制度、權力機關和工作機關，也包括區分權力機關的履職行為和工作機關的機關工作。我們作為從事人大常委會機關工作的同志，對於人大制度、對於權力機關必須帶頭存有敬畏之心、尊重之意。同時，對於我們自己所從事的那份工作，更要有高度的使命感、責任感，誠惶誠恐、兢兢業業地把它做好。只能因為我們的出色工作而給人大制度和權力機關增光添彩，而決不能因為我們工作的疏忽或紕漏而給這個制度和這個權力機關抹黑；只能因為我們的出色工作而在國家和人民中提高這個制度和這個權力機關的威信，而決不能因為我們工作的缺點或瑕疵而給人大制度和權力機關造成損傷。這是講人大常委會的工作機關和機關工作。
（二）認清人大制度的特點和優勢
我們的人民代表大會制度到今年已經走過整整60年的歷程了。在這60年裡，它經歷了風風雨雨，也獲得了長足進步，積累了豐富的經驗，當然也還存在許多的不足，需要我們堅持、完善和發展，需要我們推動它與時俱進。當然，今天我們只講講它的特點和優勢。
1．人民代表大會制度的特點
人民代表大會制度有如下四個方面的特點：其一，一黨一院，三者統一。人民代表大會制度是共產黨領導人民建立的由人民當家作主的政治制度，同時也是黨領導和支援人民當家作主的政治制度；在人民代表大會制度體系中，共產黨不與任何其他政治力量分享領導權。在這個體系中，國家的一切權力屬於人民，人民代表大會是人民行使國家權力的唯一機關，人民代表大會也不與其他機關分享人民賦予的國家權力。同時，人民代表大會制度最初就是共產黨為執政進行設計的，它提供了共產黨治國理政的操作平臺，從而也成為實現黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一的制度載體。其二，一統三分、協調製約。一統三分，即由作為國家權力機關的人民代表大會統一行使國家權力，包括立法權、人事選任權、重大事項決定權和監督權。同時人民代表大會依法把行政權力授予政府、把審判權力授予法院、把檢察權力授予檢察院。協調製約，即在人民代表大會制度體系之內，一方面，權力機關和執行機關之間存在著決定和被決定、監督和被監督的制約關係；另一方面，在它們之間也存在著目標一致、共同合作的協調關係。其三，民主集中、依法有序。民主集中，即人民代表大會既按照民主集中制組織，也按照民主集中制運轉。人民代表大會由人民選舉代表組成，並由會議集體行使權力，任何決議或決定的作出，都必須按照少數服從多數的原則。在這裡，少數服從多數，既是民主的原則也是集中的原則。依法有序，即人民代表大會是按照法律程式實行民主的機關。在這裡，不但代表和會議的民主權利得到法律的尊重和保障，而且民主的表達也得到法律的約束和規範。其四，民主效率，兩廂兼顧。人民代表大會制度在設計上兼顧了民主和效率兩個方面。一方面，在上一級和下一級人民代表大會之間，沒有隸屬關係，上一級並不構成對下一級的領導關係，而只有選舉指導、法律監督和工作協調的關係。這樣做的目的是要保證本行政區域內人民當家作主權力的行使，充分發揮人民群眾的積極性。另一方面，政府實行對本級人民代表大會和上級政府雙重負責制，以保證國家的政令統一和行政效率。
2．人民代表大會制度的優勢
我曾經列舉過人大制度的八個功能。這些功能也都是它的優勢。其一，它是人民行使國家權力的制度安排。就是說，它的第一位的功能，是保證人民當家作主，是人民當家作主的制度性安排。其二，它是人民監督國家權力的制度性舉措。習近平說，要把權力關進制度的籠子裡，人大制度從權力監督和制約的角度，提供了關押很容易造成腐敗的權力的籠子。這頭兩條，我認為是體現人民代表大會制度的本質性的東西，也是它的核心性功能。其三，它是國家權力合法性的制度來源。在我們國家，凡是屬於國家機關序列的各級正式機構的擔負一定責任的官員，都是經由各級人民代表大會及其常委會選舉或者任命的，否則這個官員就不合法。其四，它是密切聯絡群眾的制度性途徑。而且，不僅如此，它還是群眾路線的最好實現形式和最高實現形式。其五，它是推動民主法治建設的制度力量。就是說，這個制度是推動民主法治建設的動力源泉，它
的根本任務是推進國家的民主法治建設。其六，它是政治體制改革的安全通道。大家對政治體制改革進行了不少設計，也有人擔心政治體制改革會有很大風險。其實，我覺得，最根本的政治體制改革就是按照憲法要求，把我們的人民代表大會制度落到實處，即堅持好、完善好、發展好人大制度。在這裡並不存在什麼風險。其七，它是共產黨民主執政依法執政科學執政的制度平臺。人民代表大會制度之所以被設計出來，就是為共產黨實行民主執政、依法執政、科學執政而用的。共產黨要領導人民當家作主、領導人民依法治國，哪一件也離不開人大制度這個平臺，而科學執政也是要以民主執政依法執政為前提的。其八，它是實現三者有機統一的制度載體。我們知道，黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一，是我們國家民主政治的核心內容。而這個核心內容就發源於人大制度“堅持黨的領導、充分發揚民主、嚴格依法辦事”的實踐經驗。而且也只有在這個制度之中，我們才能把這三者真正有機地統一起來。實在地說，人民代表大會制度就是實現三統一的制度載體，而人民代表大會就是實現三統一的操作平臺。因此，為實現三者有機統一提供製度載體和操作平臺，是人民代表大會制度的最大制度優勢。
（三）人大制度是個好制度，要好好用、好好幹
在2013年年初總結十三屆人大常委會5年工作的時候，市人大常委會領導同志深情地說：人民代表大會制度是個好制度，對於這個制度，要好好用，好好幹。
1．人大制度是個好制度
說人大制度是個好制度，就是因為我們前面講的這些特點和優勢。比如，它好就好在這個制度有一個內在的、根本的政治優勢，那就是它是能夠實現黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一的制度載體。比如，好就好在它具有自己鮮明的特點。民主集中，依法有序；有分有合，協調製約；能夠兼顧民主和效率兩個方面等。比如，好就好在它具有自己很好的功能。它既是保證人民當家作主的制度，又是讓人民起來監督政府的制度；它既是國家機關權力來源的合法途徑，又是國家機關密切聯絡群眾的制度渠道；它既是把權力關進籠子的制度性措施，又是執政黨民主執政依法執政的操作平臺。比如，好就好在它既是符合人類政治文明發展潮流和趨勢的體現主權在民的代議制度，又是符合我國國情的能夠體現我國的國體和政體的根本制度。對於這樣一個既不同於西方三權分立模式也不同於蘇聯議行合一模式，同時又克服了這兩者的弊端兼有這兩者的優點的嶄新制度，我們沒有任何理由不好好堅持。
2．人大制度要好好用
說人大制度要好好用，是講我們的人民代表大會制度目前還沒有得到很好地運用，還遠沒有把它的制度優勢發揮出來。也就是說，我們的老一輩革命家當初設立這樣一種制度，就是共產黨執政以後用來支援和保證人民當家作主的，是組織人民有序地監督政府的，是執政黨用來治國理政的。而我們還沒有來得及好好地用，就走上了越來越“左”的道路，最後在“**”中連人民代表大會制度本身也束之高閣了。現在，經過1979年變革（主要是指在縣以上地方建立人大常委會）之後的人民代表大會制度，恰恰是保證人民透過人民代表大會行使國家權力、實現黨民主執政和依法執政這一科學執政理念的制度平臺。問題是我們在這一方面，認識上還遠未到位，運用上更遠未到位。用好人大制度是堅持人大制度的核心問題，當然，這需要我們不斷地在思想上提高對這個制度的制度自覺與自信、在實踐上提高對於這個制度的運用能力。
3．人大代表和人大工作者要好好幹
這個問題在意思上是很清楚的，就是講在現有的民主法治程序中、在現有的認識水平和體制格局下，我們作為人大代表和人大工作者，既不能消極等待、無所作為，也不能魯莽滅裂、急於求成；而只能是提高自己對人民代表大會制度的認識和信心，增強做好人大工作的責任感和使命感，用自己出色的履職實踐，來發揮人大制度的內在優勢，讓人民看到人大制度是個好制度、人大制度好使管用；讓組織逐步認識人大制度作為執政平臺的本來功能和政治優勢，以便堅持和運用好人大制度；也讓羨慕西方制度的一些人，看到人民代表大會制度的優越性，以免妄自菲薄。從這個角度來看待我們所從事的人大工作，我們的使命感和責任心就會油然而生，我們就會充滿做好人大工作的信心和勇氣。因此，我們決不能因為我們工作的不力而損害這個制度本身，或者導致人們對這個制度的誤解。顯然，對於人大代表和人大工作者來說，好好幹，幹好人大工作，就是對人大制度的最好堅持。
（本章完）