第1講 人民代表大會制度的理論與實踐_三、人民代表大會制度的功能與地位
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第1講 人民代表大會制度的理論與實踐_三、人民代表大會制度的功能與地位
三、人民代表大會制度的功能與地位
（一）人民代表大會制度的功能
人民代表大會制度有如下功能或作用：
1．人民代表大會制度是人民行使國家權力的制度安排
憲法規定：中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。可以說，沒有人民代表大會這樣一個國家權力機關，人民就無法行使自己當家作主的權力，人民當家作主就是一句空話。人民代表大會制度是人民行使國家權力的制度安排，它使我們找到了人民當家作主的合理而有效的形式。我們的國家是人民的國家，我們的政權是人民的政權，一切權力屬於人民，這是不言而喻的事情。但是，在一個十幾億人口的國家裡，人民如何公平、合理而又高效有序地行使自己的權力呢？這是一個看似容易，實則不好解決的問題。當然，代議制是當今各國普遍採取的政權組織形式；但也並不是有了代議制就把問題都解決了。問題是代議制的具體形式怎麼與國體、國情相適應。我們前面講到的人民代表大會制度的幾個特點，充分表明了它是我國人民當家作主的合理而有效的形式。
2．人民代表大會制度是推動民主法治建設的制度力量
人民代表大會制度從它初創之時起，就是與民主和法治聯絡在一起的。1954年之前，我國在地方實行人民代表會議制度，作為實行人民代表大會制度之前的一種過渡，然後又進行了全國範圍的普選運動。與此同時，全國範圍的起草和制定憲法工作也進入了**。在憲法通過後的最初幾年中，按憲法辦事，言必稱憲法，成為國家領導層和政府官員以及普通百姓的時尚。這無疑是圍繞著人民代表大會制度建立開展的一次民主與法治的大演練。再一次民主法治建設**的湧起就是1978年以後的事情了。鄧小平總結“**”的教訓，大聲疾呼必須加強民主與法制建設，而這一切都需要人民代表大會制度發揮主要角色的作用。首先是人民代表大會制度的復興，也包括地方人大常委會的設立；而後就是民主法治建設的大步推進。可以說，這30餘年是我國的民主法治建設取得重大成就的30餘年。我想強調的是沒有千百萬人民群眾廣泛參與的人民代表大會制度的偉大實踐，就不可能有我們今天民主與法治的巨大進步。
3．人民代表大會制度是國家權力合法性的制度來源
任何一個國家都需要有國家公職人員，他們掌握著各級國家公共權力，或者說由他們出掌國家權力。否則，這個國家就無法正常運轉，國家也就不成其為國家了。但是，從具體由哪些個人來作為掌握公共權力的各級國家公職人員並行使國家各級公共權力的角度說，從他們經由什麼渠道產生的角度說，還有一個權力來源的合法性問題。它指的是在一個主權在民、一切權力屬於人民的國家裡，掌握國家公共權力的各級國家公職人員，經由什麼途徑產生出來的問題。這個問題就構成了國家權力來源的合法性問題。在現代，一般說來，民主選舉是國家權力合法性的來源，即根據法律，經由民主選舉產生國家公職人員，執掌國家公共權力，這樣的途徑才是合法途徑。在我們國家，掌握國家公共權力的公職人員都是依據法律在人民代表大會制度的體系內經由民主選舉或投票表決任命產生的。就是說，權力屬於人民，人民透過選舉代表，把自己的權力授予代表，由代表組成人民代表大會代表人民行使權力。而人民代表大會又透過選舉把權力授予那些選出來的國家公職人員，由他們代表自己行使部分國家權力。這是一個完整的法定的民主權力授予過程。我們講“權為民所賦”，這就是“賦”的過程。其實，人民代表大會制度的重要意義之一，就是要解決人民如何向官員賦權的問題。所以，在我國，人民代表大會制度是我國國家權力合法性的來源。
4．人民代表大會制度是國家機關密切聯絡群眾的制度性途徑
執政黨最大的優勢在於聯絡群眾，最大的危險在於脫離群眾。那麼，執政黨怎樣保持這個最大優勢，又怎樣避免這個最大危險，就成為執政的最大問題。這是從執政黨角度說的，其實對於共產黨領導的國家機關而言，也是如此。應該說，這個問題已經有了切實可行的制度化的解決方案，那就是運用人民代表大會制度來解決這個問題。因為共產黨執政以後，群眾路線的核心問題是讓人民當家作主的問題，是讓人民監督政府的問題。讓人民當家作主，讓人民起來監督，既是群眾路線的最終目的，也是密切聯絡群眾的根本措施，還是防止腐敗的基本途徑；而人民代表大會制度，也恰恰就是人民當家作主的制度，是組織人民進行監督的制度。所以，我認為，如何貫徹落實黨的群眾路線，有效地發揮我們的最大優勢、避免最大危險，既需要不斷地進行思想教育、學習整風；又需要把人民代表大會制度堅持好、完善好、發展好，這是更切實的制度保障。我認為，我們現在在貫徹群眾路線、聯絡群眾方面出現的問題，一個重要原因是由於沒有很好地運用人民代表大會制度；反過來，如果我們把人民代表大會制度運用好了，這些問題在很大程度上能夠解決。因此中央領導同志說，人民代表大會制度是黨和國家機關貫徹群眾路線、保持與群眾的密切聯絡的最高實現形式和最好實現形式。其實，人民代表大會制度就是我們黨在成為
執政黨以後群眾路線的法律化、制度化和具體化。所以，從制度上保證國家機關（也包括執政黨在內）貫徹群眾路線、永遠不脫離群眾，防止或減少腐敗現象的滋生，乃是人民代表大會制度的又一重要功能。
5．人民代表大會制度是把權力關進籠子的制度性舉措
我們都知道，權力會產生腐敗；絕對的權力絕對會產生絕對的腐敗，這是規律。因此，依據這一規律，現代西方社會一個共識，就是要把權力這隻猛獸關進法律和制度的籠子，意思是要對公共權力的使用進行監督、限制、制約、制衡。應該說，這個現代西方社會形成的共識，在我們中國政治發展史上是缺乏思想資源的；在我們共產黨的當代政治詞典中，也是很少出現的。可喜的是，我們經歷了“**”的洗禮，我們見識了近幾十年的權力腐敗現象，加之權力制約思想的普及，我們在這方面逐漸地成熟起來了。近些年來，在我們的文獻中，不斷地呼籲加大監督力度，不斷地呼籲加強權力制約，特別是黨的十八大以後，習近平總書記要求把造成腐敗的權力關進制度的籠子。這無疑是一個認識上的巨大進步。其實，我國的人民代表大會制度，就是一個關押權力的籠子，在其中蘊涵了豐富的權力監督、權力制約機制，可惜的是由於種種原因，我們過去很少有意識地加以運用。比如，人民代表大會制度中關於質詢權、罷免權的設定，關於特定問題調查機制的設定等，都是帶有剛性的制度性舉措。當然，我們在這方面的舉措也還可以也還需要進一步完善。但是，不能否認的是，我們現在人大制度中已有的把權力關進籠子的制度舉措，都是可以馬上使用的武器，黨組織應該支援人民、支援人大把它們充分地運用起來。總之，組織人民對國家機構進行監督，是人民代表大會制度的重要功能。
6．人民代表大會制度是政治體制改革的安全通道
鄧小平不但是經濟體制改革的設計師，而且也是政治體制改革的設計師。是他在20世紀80年代以極大的智慧和魄力，力陳權力高度集中的舊體制的種種弊端，大聲疾呼進行黨和國家領導制度的改革，並就如何著手進行這種改革做出了一些具體設計。但是，由於眾所周知的原因，我們的政治體制改革沒有能夠按照他的設計進行下去。當然，以我們今天的眼光，不可能再拘泥於他老人家當年提出的那些具體設計，但是我們卻不能不佩服他老人家推進政治改革的大智大勇。現在，中央的態度是積極而穩妥的，學界則是眾說紛紜。就是在主張推進體制改革的人士中，在怎樣進行政治改革方面，也是見仁見智。其實，在我看來，這個問題並不複雜。第一，我們必須堅定不移地進行政治體制改革，推進民主法治較快進步；第二，我們的政治體制改革，應該也可以實現平穩操作；第三，人民代表大會制度就是政治體制改革的安全通道。具體說，就是推動人民代表大會制度的與時俱進。這樣做，既符合鄧小平原來設計的初衷，也能夠解決我們現在面臨的各種問題，還能在改革的認知上取得最大共識，特別是不會發生風險。
7．人民代表大會制度是共產黨科學執政、民主執政、依法執政的制度平臺
應該說，從人民代表大會制度的設計初衷來看，這個制度就是作為共產黨的執政平臺設計的。但是，那個時候我們的人民代表大會制度很不完善，黨也沒有形成科學執政、民主執政、依法執政的理念，所以，還談不上自覺而有效地把人大制度作為黨科學執政、民主執政、依法執政的制度平臺來運用。改革開放以來，一方面，我們的人大制度得到了一定程度的完善，特別是1979年地方人大常委會制度的確立，使得這個科學執政、民主執政、依法執政的平臺在地方各級建立起來了；另一方面，我們黨的執政理念也得到了很大提升，終於在2004年提出了科學執政、民主執政、依法執政的理念。這就在主觀和客觀兩個方面使得黨充分運用人大制度這個科學執政、民主執政、依法執政的制度載體和操作平臺，有了需要和可能。其一，在人民代表大會制度體系中，一方面，黨可以充分聽取人民的意見、反映人民的要求，從而成為最廣大人民利益的代表者；另一方面，黨可以向人民代表大會提出建議，透過人民代表大會把黨的主張轉化為國家意志。其二，在人民代表大會制度體系中，一方面，黨領導人民制定憲法和法律；另一方面，黨又帶領國家和人民遵守憲法和法律，走向社會主義法治國家。在這裡無論是立法修法、還是保證法律的實施，都離不開人民代表大會制度這個執政平臺，都離不開人民代表大會這個國家權力機關的運轉和發揮作用。這也就是民主執政和依法執政；而民主執政和依法執政又是實現科學執政的基礎，離開了民主執政和依法執政，絕無科學執政可言。所以，黨正是透過人民代表大會制度實現民主執政和依法執政，從而實現科學執政的。
8．人民代表大會制度是實現黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的制度載體
堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，已經成為中國特色社會主義政治發展道路或者中國民主政治模式的核心內容。但是，實現三者有機統一需要有制度載體，而人民代表大會制度就是實現這三者有機統一的制度載體。這可以從人民代表大會制度的實踐經驗中得到說明。人民代表大會制度在實踐中取得的經驗可以有千條萬條，但最基本的就是“堅持黨的領導，充分發揚民主，嚴格依法辦事”。這是一個密不
可分、三位一體的有機整體。在這裡，黨的領導是發揚民主和依法辦事的根本保證，充分發揚民主（也即人民當家作主）是實質和核心，依法辦事（進一步說也即依法治國）是行為準則。可以說，這個經驗體現了人民代表大會制度的本質規定，說明了人民代表大會制度本身就意味著黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。
在人民代表大會制度諸多方面的功能和作用中，我認為可以總括為兩條：第一條，它是人民當家作主的制度安排；第二條，它也是人民監督國家的制度形式。而這兩條也正是毛澤東當年在“窯洞對”中對黃炎培先生講過的“民主新路”的核心內容，即“人人起來負責”和“人民來監督政府”。他認為，“只有讓人民來監督政府，政府才不敢鬆懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息”。也只有這樣，共產黨才能跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的週期率。
（二）人民代表大會制度的地位
1．人民代表大會制度是我們國家的根本政治制度
這是從我們國家的制度體系的角度來看人民代表大會制度。這樣說的理由：一是這個制度體現了我國的國體也構成了我國的政體。就是說，它解決了我們國家誰來當家作主和怎樣當家作主這樣兩個事關國體和政體的根本問題。按照人民代表大會制度，我們的國家是人民的國家，一切權力屬於人民，人民來行使國家權力；同時，我們的國家是共和政體，人民透過選舉自己的代表，組成人民代表大會，行使國家權力，人民代表大會就是人民行使國家權力的機關。二是人民代表大會制度決定了國家其他政治制度，包括民族區域自治制度、基層群眾自治制度，也包括選舉制度、代表制度、立法制度、行政制度、司法制度、監督制度等。
2．人民代表大會制度是世界代議制發展的歷史新高
讓我們從近現代民主代議制發展史的角度做些考察。資產階級議會制度起源於英國。1689年，英國資產階級思想家洛克發表了批判君主專制、提倡分權制約的著作。1701年英國透過法律，規定議會為最高立法機關，未經議會批准國王不得頒佈或終止法律；法官實行終身制，國王不得解除法官職務等，為現代英國代議制奠定了基礎。法國啟蒙思想家孟德斯鳩進一步發揮了洛克的三權分立思想，影響了法國資產階級革命。1793年，法國新憲法規定立法議會為最高立法機關，由普選產生；執行議會為最高執行機關，由立法議會任命；上訴法院為最高司法機關，從而建立了現代議會制度。美國的議會制度源於英國，又受到法國孟德斯鳩三權分立學說的影響。1787年美國透過憲法，1789年美國國會誕生，美國代議制度正式成立。西方現代代議制度的建立過程大體如此。從形式來看，資產階級代議制的核心是三權分立，即立法、行政、司法的分立與制衡。從整個代議制度形式發展的歷史來看，三權分立是最早出現的第一種代議制形式。
對於三權分立的資產階級代議制，馬克思做過許多批判，主要認為它們推諉、扯皮、效率低下。為了克服這種情況，馬克思總結巴黎公社的經驗，提出了他關於未來社會政權組織形式的設想。其主要內容就是，公社“應當是同時兼管行政和立法的機關”，意思就是拋棄三權分立，實行議行合一。但是，巴黎公社只存在了短短的幾十天，並沒有積累下什麼經驗。十月革命後，列寧很快就把馬克思的這個設想投入了蘇維埃制度的實驗。經過一段時期的實驗之後，發現完全的議行合一，也有許多問題，諸如職責不清、不便監督等。後來，針對這些問題，蘇維埃制度進行了改良，實行了“上分下合”的模式，即在蘇維埃聯盟共和國和各個加盟共和國層面，把蘇維埃的議事權和政府的行政權分開了（設立蘇維埃主席團和部長會議，後者對前者負責），但在這兩個層次以下，仍然實行議行合一。議行合一是代議制的第二種形式。
我們的人民代表大會制度，特別是1979年在地方確立人大常委會制度以後的我國人民代表大會制度，既不同於代議制的第一種形式，因為在我們國家一切權力屬於人民，屬於人民代表大會，不搞三權分立；也不同於代議制的第二種形式，因為在我們國家經由人民代表大會分別把行政權、審判權和檢察權授予政府、法院和檢察院，並統一由人民代表大會行使對它們的決定權和監督權，也不是議行合一。實際上我們的人民代表大會制度既克服了三權分立模式互相扯皮、效率低下的弊端，也借鑑了它職權清晰、便於監督的優點；既克服了議行合一模式職責不清、不利監督的弊端，又吸收了它便捷高效的優點。可以說，我們的人民代表大會制度是對代議制歷史上出現的兩種模式進行揚棄的產物。首先，它有統或合的一面，它把所有國家權力統統集中於人民代表大會，人民代表大會不與任何其他機構分享人民賦予的權力；其次，它又有分的一面，人民代表大會把立法權、決定權、人事任免權和監督權留給了自己，也把行政權、審判權和檢察權經由法定程式分別授予了政府、法院和檢察院。由此，我們可以說，我們的人民代表大會既不是三權分立的，也不是議行合一的，而是有統有分、統分結合、一統三分的一種新模式，是代議制發展歷史上繼三權分立和議行合一之後的一個新的階段。正是從這個意義上我們說，我國的人民代表大會制度在代議制歷史上登上了一個新的高度，是中國特色社會主義政治發展道路對世界政治文明的一個貢獻。
（本章完）