-第十一章- 推進自治是國家治理之基_三、改革和完善基層群眾自治制度
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|第十一章| 推進自治是國家治理之基_三、改革和完善基層群眾自治制度
三、改革和完善基層群眾自治制度
第一，要正確處理好居民委員會、村民委員會同黨組織的關係。從居民委員會、村民委員會與基層黨支部的關係來看，居民委員會、村民委員會要積極主動地接受所在黨支部的思想政治領導，經常聽取黨支部的意見，在決定重大問題之前，應向黨支部徵求意見，以提高政策水平，取得支援和幫助。基層黨支部應當堅持自己的政治核心地位，向居民委員會、村民委員會宣傳黨的路線方針政策，定期討論他們工作中的重大事項，支援和幫助他們按照法律獨立負責地開展活動，充分發揮他們的自治作用。
為此，必須防止黨組織包辦或指使基層群眾自治組織工作的情況。社群自治組織產生於社會、服務於社會，是屬於社會的、基層群眾的自治組織，而不是黨的下級組織。在社群內，社群的最高權力機構是由居民或村民以及他們的代表產生的居民或村民會議，居民委員會或村民委員會是居民或村民會議的執行機構。社群自治組織的職責主要是辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，並且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。社群自治組織既有政治屬性，即是一個維護居民利益、民主管理居民公共事務和組織本社群公益事業、具有政治民主屬性的居民組織，又是一個具有社會屬性的居民組織，它必須以維護和增進居民的社會福利、社會保障、社群治安、優撫救濟等方面的社會權益和能力為己任。作為執政黨的各級組織應充分尊重基層群眾自治組織的地位和作用。
第二，要正確處理好居民委員會、村民委員會同政權組織的關係。根據《城市居民委員會組織法》的規定，城市居民委員會為群眾自治組織，市基層人民政府同居民委員會不是領導關係，而是指導關係。所謂指導，就是對居民委員會的工作進行指點，對其工作提出原則性的意見，把握好大的方向問題，而不是對日常事務進行干預。這種指導作用，主要是透過宣傳、教育、督促、檢查的方式和途徑實現的。對於城市居民委員會來說，在開展自治活動時要注意防止片面強調自治而忽視基層政府或其派出機關對其指導的傾向。我們所說的自治，是指在基層政府或其派出機關指導下的，以居民群眾為主體的自治；是建立在堅持四項基本原則和遵守憲法、法律、法規和國家政策基礎上的自治。離開了上述指導原則，居民委員會的工作和群眾自治就會偏離正確的方向。對於城市基層人民政府來說，應當把居民委員會的工作擺在應有的位置，加強政策指導和協調。特別是街道辦事處，對居民委員會負有直接指導的職責，更應把居民委員會的工作作為重點來抓，切實解決居民委員會工作中的困難，保障居民委員會的工作順利開展。同時，要尊重居民委員會的自治地位，支援居民委員會獨立地開展工作。
從原則上講，鄉鎮人民政府同村民委員會的關係，也是指導和被指導的關係。《村民委員會組織法》規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支援和幫助。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”就村民委員會來說，一方面要積極主動地爭得鄉鎮人民政府的指導、支援和幫助，另一方面又要積極主動地協助鄉鎮人民政府開展工作，完成各項任務。應當明確，村民自治絕不意味著村民委員會對鄉鎮人民政府所貫徹的方針政策可執行可不執行，對鄉鎮人民政府依照法律、法規及有關政策所佈置的任務可完成可不完成。對上述方針政策和有關工作任務，村民委員會是必須遵守和執行的。就鄉鎮人民政府來說，對村民委員會的工作要給予指導、支援和幫助。具體來講
，對村民委員會依法所開展的各項工作，諸如舉辦公共和公益事業、維護社會治安、調解民間糾紛、建立和完善生產和生活的社會化服務，以及在宣傳憲法、法律、法規和國家方針政策、執行村規民約等方面，鄉鎮人民政府都要儘可能地給予指導、支援和幫助。當前，有些鄉鎮人民政府向村民委員會交辦應由鄉鎮人民政府有關工作部門直接完成的任務，不適當地要求村民委員會向村民徵工募款，造成村民經濟負擔過重，會無形當中把村民委員會變成實際上的基層政權的派出機構，從而動搖它作為基層群眾性自治組織的地位。這種狀況亟待改變。
第三，社群自治組織有責任、有權利監督和評估政府及其派出機關在社群建設、社群發展和社群管理上的工作狀況。政府工作績效如何，只能是以它所服務的物件即居民的意見作為檢驗標準。也就是說，政府工作態度、作風、方式、成效的好壞應由居民來監督和評價。加強社群自治組織對政府及其派出機關工作狀況的監督與評估，既是社群居民自治的必然要求，也是政府密切同居民群眾的聯絡、提高社群建設和社群管理水平的必要環節和重要渠道之一。實行“下考上”“民考官”，對政府職能部門及其工作人員進行評議、考核和監督，才能有效落實居民的民主權利，促進政府職能部門工作作風的改進和工作效率的提高。
第四，完善社群參與機制和強化自主意識。社群參與是指社群的居民或村民自願參加社群公共事務的管理、決策、監督和運作的過程。社群居民或村民是社群參與的當然主體。伴隨著社群自治的推進，基層群眾的參與程度不斷提高。但是，總的來說，我國社群居民或村民的社群參與還不適應社群自治的客觀需要：一是就參與意識而言，相當多的居民或村民的社群參與意識還比較淡薄。他們雖然生活在社群，但卻沒有意識到自己屬於社群自治的主體，沒有意識到自己也應該對本社群建設盡一份責任和義務，甚至錯誤認為，社群治理完全是政府行為。二是就居民或村民參與的內容而言，主要侷限於出席居民或村民會議、文體健身等一般性的社群活動，參與還很不深入、很不廣泛。要改變這種狀況，需要採取下述幾方面措施：
一是堅持社群需求本位原則，注重用共同需求、共同利益來調動居民或村民參與的積極性。所謂堅持社群需求本位原則，就是從本社群的客觀實際出發，把解決各類社群成員尤其是大多數居民群眾的實際需要放在首位，把解決群眾普遍關心的熱點、難點問題作為社群自治工作的重點。當社群自治組織開展的工作與居民或村民的切身利益息息相關時，居民或村民的生活重心自然就會轉向社群。因此，應當強化居民或村民與社群之間的利益關係，使居民或村民在利益關係的基礎上產生參與社群事務的願望。如果社群自治組織能夠滿足絕大多數群眾的共同願望和共同利益需求，那麼就能調動群眾廣泛參與社群事務的積極性和持續性。
二是堅持先進性與廣泛性相結合的原則，力求使每個參與者都能找到自己的位置。社群自治活動，尤其是其中的志願服務活動，無疑具有突出的先進性，但要使這種先進行為發展成居民群眾自覺參與的行動，就必須從社群群眾的實際承受能力出發，做到盡力而為與量力而行相結合，無償服務與低償服務、有償服務相結合。既提倡無私奉獻精神，又肯定和支援兼顧個人合理利益的參與行為，不使參與社群自治活動成為居民或村民的沉重負擔。同時提倡從身邊小事做起，力所能及，積少成多，並且注意發揮每個居民或村民的特長，使他們在參與中獲得樂趣，實現自身的價值。
三是切實開展“民評官”活動。“
民評官”活動是在基層社會培育民主、調動社群群眾參與積極性的一種積極而穩妥的形式。它一方面可以有利於在基層社會漸進地培養民主習慣；另一方面又能充分調動社群群眾的政治參與意識和積極性，打造政治民主化的基礎。“民評官”活動的制度化開展將民主引入社群群眾的日常社會生活中，使民主由一種遠離社群群眾的陌生理念轉變為基層社會普遍遵守的執行規則，可以為訓練基層群眾的民主素質和能力、奠定民主制度的社會基礎提供製度化、經常化的實踐。這樣，當社群群眾掌握了運用民主程式和自治組織載體表達意願、反映要求並能實現自己的利益需求，民主就將成為人們的一種習慣、一種生活方式。
四是建立和完善參與機制。從長遠來看，要使居民或村民參與不斷持續發展，就必須將其推向規範化、制度化階段。這就意味著除了上述幾方面工作以外，還要依據有關法規、政策，透過民主程式和法定程式制定相應的規章制度，形成一整套參與機制。其中包括激勵機制和責任機制等等。比如，可以在一些城市和城區試行“群眾參與社群活動制度”，規定有參與能力的居民或村民每年應為社群義務貢獻若干時間，並制定相應的考核、獎懲及替代辦法，以推動群眾參與向制度化發展。只有社群參與制度化，才能使社群自治日益符合市場經濟體制和發展民主政治的需要。
五是推動“四個民主”制度化。“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，它們既是保障基層群眾自治權利的規則和程式，也是保障社群自治切實有效的執行機制。制度化意味著這個執行機制能夠穩定而定期地進行，不以某些人的意願改變而改變。（1）建立一套行之有效的執行機制。這一機制至少應該包括三個要素：正式制度、非正式制度和激勵機制。正式制度包括“四個民主”的執行程式、制度規範等內容，具體體現為法律法規。法律是社群管理現代化的根本保障，社群建設執行秩序的調整和穩定都必須以法律為依據和後盾。針對我國社群建設的法制還不完善的現實，當前應抓緊制定在社群民主自治等方面的關鍵性法規，努力形成高效配套、完整嚴密的社群建設法規體系。用法律保障和規範社群居民自治活動，實現有序的政治參與，使“四個民主”在實踐操作中做到有法可依、執法必嚴、違法必究。非正式制度包括公民民主意識的培育，政治文化氛圍的培育，公開、公正、公平競爭的政治遊戲規則的形成等。激勵機制包括獎勵和懲罰兩個方面。既要對嚴格執行制度的當事主體進行獎勵，也要懲罰違規行為，這樣才能為制度的長久實施提供保障。（2）擴大直接選舉的範圍。從民主化水平而言，直接選舉比間接選舉的民主化水平更高。隨著經濟的發展、公民文化水平的提高以及現代傳播技術的普及，擴大直接選舉的條件日趨成熟，可以將直接選舉的範圍由社群自治組織擴大到鄉鎮、街道和區縣一級。這樣能夠更好地保證基層政府依法行政，更加謹慎地處理好基層政府與社群自治組織的關係。（3）加強監督，讓基層群眾在“四個民主”的週期化參與中形成一套政治習慣。為了保證“四個民主”在社群自治中成為群眾經常性的活動，必須創造良好的生態環境，防止一些人拿“四個民主”做表面文章，各級地方人大要不斷深入調查瞭解整個社群自治活動的開展情況，對工作中的問題，要及時督促相關單位和部門採取措施予以解決。透過地方人大的監督功能的發揮，使諸如選舉、評議、居民或村民代表大會等各種政治參與形式週期性開展，以吸引廣大群眾參與，並在參與中訓練居民或村民的參與意識，透過居民或村民來保障制度化參與的效果。
（本章完）