近代內戰形態
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近代內戰形態
我們所集中分析的從1912年到1928年的這十六年（也可以說直到1937年，一共二十五年），不斷有內戰。具體情形跟日本的戰國時代差不多。中國在軍閥時代的內戰和日本在戰國時代的內戰基本的原因是相同的——戰爭以爭奪土地為目標，爭奪土地為的是養兵。中國的大小軍閥好像日本的大小大名。1928年以後有了紅軍，為了農民而爭奪土地，中國內戰的性質才有了改變。
軍閥時期中重要的軍閥和軍閥的派系，訂立了武力統一全國的政策，以全國土地為爭奪的物件；次要的和小軍閥，野心沒有那麼大，只在一個地方保全勢力或向外作有限度的發展，以爭奪一小塊土地為物件。大體說來，在袁世凱死後到1920年直皖戰爭以前，北洋軍閥統治著從奉天（今遼寧）到浙江沿海各省，黃河流域沿隴海路各省，長江中下游各省，以及東三省、熱河、內蒙古。這一大片地方的中心是津浦、京漢、隴海三條鐵路幹線所形成的A字形。鐵路水道的交通、長江中下游的資源，以及這個區域內的兵工廠，使這個區域成為統治中國必爭的區域。此外，在北洋軍閥統治區中，另一個重要地區是南滿平原的工業、農業和交通。1920年直皖戰前北洋和南方軍閥各派勢力的分配大概是這樣的：
奉系由張作霖領導，在東三省發展，形成一支日漸重要的勢力；
皖系由段祺瑞領導，在北京中央政府和上海有相當大的力量，在津浦路沿線有相當大的影響，掌握的省份有安徽、浙江、福建、湖南和陝西；
在形成中的直系先由馮國璋、後由曹錕與吳佩孚領導，勢力集中在長江中下游和京漢線各省。
前面我們說過，南方軍閥主要有兩個系統——唐繼堯的滇軍和陸榮廷的桂軍。他們知道沒有統一全國的力量，因此重點在儲存實力，在西南發展。西南最富庶的區域是珠江三角洲，那是滇桂兩系、北方勢力和廣東本省勢力角逐的場所。為了抵抗北方勢力吞併南方，或者北方勢力為了統一全國，就必須爭奪前一章所分析的山麓地帶。
這樣，我們可以比較明白地看出軍閥時期爭奪的區域：（一）為了統治中國，必須控制北京的中央政府才能行動合法有道；也必須爭奪武漢和長江三角洲，才有充足的資源。（二）為了鞏固和發展南方勢力必須爭取珠江三角洲的財富。（三）為了統一全國或抵抗北方的侵略，必須爭奪山麓地帶。這樣一來，在這三個區域中內戰的頻率很高，各方的軍隊也就集中在這三個地區。
以一個省為單位來看，如果一個省由一個大軍閥統治，如山西的閻錫山或雲南的唐繼堯，省內的政權形態比較有系統，比較安定，也就比較簡單。如果一個省由一些小軍閥分治，情形就與全中國差不多。省內的防區相當於各派系分割中國。因為下面我們要分析四川，就以四川為例。其他由小軍閥分治的省份——陝西、湖南、福建，情形跟四川相似。
四川的資源集中在省會成都和川東交通中心重慶。成都和川西平原是四川最富庶的農業區，附屬於這一區的另一個重要地方是產鹽豐富的自流井（自貢市），以及川南貨物集散地宜賓（敘府）和瀘州。控制了這一個大地區可以進而統一全四川。重慶從北方吸收嘉陵江的物資，從西方吸收資中、內江的糖，控制著長江上下行的貨物和涪陵、萬縣的資源。掌握了這一大片地方也可以進而統一全四川。圍繞著這兩大中心地帶是一大群二等、三等地區，猶如二等縣、三等縣一樣。這些次要地區有它們的戰略價值，退可以保衛中心盆地，進可以向外發展。就像佔據了我們所謂的山麓地帶，可以進而威脅陝西的渭汾平原、湖北的中部平原、湖南的濱湖平原或福建的福州平原一樣。
根據這樣的戰略地理的知識，讓我們分析三次以北京為中心的全國性或省際戰爭——1920年的直皖戰爭、1922年的第一次直奉戰爭、1924年的第二次直奉戰爭。然後分析在同一個時期中四川省一系列的省內戰爭——清除滇黔軍的戰爭、清除北方勢力劉存厚的戰爭、鞏固川東的援鄂戰爭以及清除南方勢力熊克武的戰爭。瞭解這些軍閥戰爭的形態也可以幫助我們瞭解反對軍閥統治的北伐戰爭。
分崩離析的中國表現在中央不能控制地方，法律不能控制派系。這是辛亥革命之後中國雙重的分崩離析，而兩者又是互相關聯的。讓我們先看看中央不能控制的地方。
分析地方問題時，一般以省為分析的單位。我們都知道中國各省的情形不同，沒有一個省可以代表別的省。軍閥割據時代，各省之間的差別更大。要是一個又一個的省仔細地來研究，那對中國人有意義、有必要。但是對在中國以外研究中國史或中國問題的人，分省研究不但人手不夠，而且也不一定有什麼意義。在這一章之中，我們採用的一個辦法是分析幾個大的區域——北、南以及南北之間的分界線或分界區。這並不是什麼新穎的分法。寫軍閥時代的人常常說“北洋軍閥”、“南方軍閥”。我們的劃分方法承襲“北洋”、“南方”兩個觀念，並進一步加以解釋，希望能看出一些比較固定、比較確切的意義。
“北”是一個單位，因為在我們所謂的“北”之中沒有南方的軍事勢力。“南”也是一個單位，其中沒有北方的軍隊。“北”包括東三省、直隸、河南、山東、江蘇、浙江、安徽、陝西的北部和中部、湖北的東部和中部、江西的北部和中部、福建的東北和中部。“南”指的是雲南、貴州、廣西。在北方山西是一箇中立或孤立的區域，在南方廣東是一個各派勢力角鬥的場所。
在東部北部的平原地帶與西部南部高原之間是一個廣大的緩衝地帶，包括陝南、四川、鄂西、湖南、贛南、閩西北。這一個大地區位於秦嶺以南與武夷山以北，屬於長江的中上游。這個區域裡有幾條大江可以上溯或下駛。漢水可以上達沔縣，長江可以上行到重慶，嘉陵江可以上溯到陝南，湘江可以直通湘西南，贛江可以上駛到贛南，閩江及其支流可以通到閩西北。這一個區域中的山形成山麓地帶，高度在五百到兩千米左右，使它的地形不同於平原和高原。因為河流可以上下行，這一個區域對南對北都有極重要的戰略價值。在只有水路和小道而沒有公路鐵路的情況下，水道能上下行駛是一個重要的戰略和經濟因素。
於是，這個區域是統一中國必爭之地。
南北問題是在1913年內戰中提出來的。那次內戰的結果是江西、安徽、湖南、廣東、四川、陝西都由袁世凱的人控制，北方於是嚴重地威脅到南方勢力的安全。1916年反袁之戰，削弱了北方在四川、廣東、湖南的勢力，同時中國有了兩個對立的政府——北京政府和肇慶軍政府（以後是廣州的護法政府），而且南方的勢力伸向山麓地帶。
南北問題的解決方法有兩個——主戰與主和。
主戰，以武力統一中國的人有兩個基本的假定：第一，中國非統一不能富強，富強就是有道，反對統一反對富強也就是無道；第二，中國非用武力不能統一，於是為了統一和富強可以不管法律。以武力統一中國的戰略有兩個共同之點：因為南方強大的軍事勢力一個在雲南，另一個在兩廣，所以一定要佔四川以圖雲貴，佔湖南以圖兩廣。採用這樣的戰略就把陝南—川北、鄂西—川東、湘江中上游、贛南、閩西的戰略價值提高了。這些地區都是攻守的要地。北方，因為軍力強大要進攻這些地區；南方，因為軍力弱小，只好防守這些地區。在攻守之中，除了派軍隊，也要聯絡當地的軍事政治勢力。
讓我們看看在這個區域中，外來的勢力與當地的勢力因為南北雙方的政策和壓力而引起的變化。
陝南：在關中平原以南。關中平原一直為北方勢力所控制，而陝南有川軍（劉存厚的軍隊）、鄂軍、民軍。1918—1919年南北和談時期與段祺瑞武力統一政策時期，也正是陝南民軍勢力極盛時期。民軍是受南方國民黨影響的軍隊，他們的戰略目標是與川、鄂、滇、黔的“靖國軍”合作，先佔陝西，然後順漢水而下，與孫中山的北伐軍會師武漢。在陝西的川軍是從四川趕出去的，希望借北方的援助打回四川。1920—1922年吳佩孚的勢力漸漸增強的時候，陝南的民軍受到很大的壓力終於敗亡。以後陝南一直由北方的軍隊和川軍分治。
鄂西：段祺瑞的武力統一政策在荊州襄陽地區遭到反對，石星川和黎天才所率領的兩旅宣佈自主。自主運動不久就失敗了，但是鄂西的駐軍增加。為了避免這些駐軍的衝突以及著眼於他們的軍餉，於是劃了六個防區。到1921年湖北軍隊因為軍餉不足而發動了一系列的譁變，造成湖北省內局面的混亂。川軍和湘軍藉此機會援助湖北的自治運動，那就是幫助黎天才、藍天蔚的援鄂之戰。同時，吳佩孚不滿於湖北督軍王佔元在1920年前後向奉系和西南討好的作風，也大舉入鄂，企圖摧毀湖北和鄰近省份的自治運動。戰爭的結果是王佔元下臺，吳佩孚的部下蕭耀南繼任湖北督軍，增強了吳佩孚在湖北的勢力，控制了武漢的經濟資源。這次戰爭的另一個結果是吳佩孚改變了1917年以來的和平統一政策，認為中國非用武力不能達到統一。
江西：段祺瑞發動1917—1918年的南北戰爭時，曾經作過江西都督的李烈鈞率領雲南和廣東軍隊攻贛南。他失敗之後留下的一些滇軍和雜牌隊伍駐紮贛南，而且都投於北軍的勢力之下。此後，江西北軍的力量不斷增強，直到1924年直系敗於奉系之後情況才改變。那時南方也才又企圖進攻江西。譚延闓的湘軍由魯滌平領導，滇軍由朱培德領導，進攻贛南，但是沒有結果。江西之所以在1927年以前沒有受到來自南方的嚴重威脅，是因為雲南的唐繼堯和兩廣的主要兵力對比較遙遠的江西沒有太大的興趣，而有意於江西的孫中山和李烈鈞又缺乏攻城略地的能力。
福建：這一省的重要地區也一直為北軍佔據，其南北之爭也起於段祺瑞的武力統一政策。陳炯明率領的粵軍援閩，引起福建境內民軍蜂起。到1919年，南軍在延平—邵武，北軍在泉州—廈門，形成對峙分治的局面。段祺瑞雖然在1920年失敗下臺，他的親信、福建督軍李厚基還撐持了兩年，用的是四面聯絡、保守中立的政策。但他終於在1922年被傾向南方的三個將領——王永泉、臧致平、許崇智——所擊敗，同時皖系領袖徐樹錚在福建的活動也不利於李厚基。李的失敗，引起孫傳芳、周蔭人的北軍入閩，擊敗了王永泉和民軍，在1925年安定閩局，恢復了北方的統治。周蔭人主持閩政到蔣X介X石北伐時期。
在南北之間，形勢最複雜、戰略價值最高的還是四川與湖南。
四川：四川的內政受外界的干涉開始於1912年滇軍入川平定紀律鬆弛的保路同志軍。1915年袁世凱任陳宦為四川將軍，象徵著北方勢力的伸入。緊接著就爆發了反袁之戰，南北雙方都以四川為主要的戰場，川局於是起了巨大的變化。川軍想驅除在川的滇黔軍，川軍領袖劉存厚的政策是借北方的勢力攻滇軍，又把四川捲入南北的鬥爭。1917—1918年四川的戰爭也就是段祺瑞武力統一政策的縮影。在1919—1920年之間，接近北方的劉存厚為了對抗四川的自治（autonomy）運動而向北京建議在四川設九個鎮守使，鎮守使的區域也就是防區；同時與南方政學系有關係的川軍領袖熊克武也用防區制來號召川軍攻滇黔軍。在此時正式形成的防區制一面是川軍本身人數擴大的結果，這個結果南北雙方都不得不承認；另一方面，四川防區制也是南北戰爭所促成的。1919年正式成立的四川防區制，一直到徐X向前的共X軍入川，蔣X介X石的勢力也入川，到1935年才有結束的樣子。
在四川發展成熟的防區制，有一個政務處處理民政，但它的最高長官是那一個防區的最高軍事領袖。其餘的行政人員都由軍人委派。區內的各縣也有政務處和縣議會。防區和防區內縣的組織是軍人領導紳士的地方政府的典型組織。人員的任命以同宗、同鄉、同學、親戚、舊部下為標準，許多縣長也是軍人。這樣一來從上到下，各級政府都變成了軍人領導的軍―紳政權。
防區行政機構的主要目的在收捐稅以養兵。用劉湘的二十一軍的防區為例。六十到七十縣的防區，主要的收入是田賦和其他稅收，以及這些稅收的附加稅、禁菸稅（也就是鴉片煙稅）、鹽稅；百分之七十的支出是軍費。在四川主要的防區有二十一軍的、劉文輝之二十四軍的、田頌堯之二十九軍的和鄧錫侯之二十八軍的。
既然介於南北之間，四川的軍閥免不了受南北軍事政治勢力的影響。我們以北方支援的楊森與南方支援的熊克武為例子。
楊森原來擁護南方的省自治運動。自治失敗之後，他投靠反對自治的吳佩孚和蕭耀南。在吳佩孚放棄了和平統一改用武力統一政策的時候，也正是長蘆鹽和淮鹽在鄂西跟川鹽競爭的時候。川鹽如果失去了“楚岸”（鄂西的市場），某些四川軍人的收入和四川的政局安定就會受到影響；長蘆鹽來自直隸，淮鹽來自江蘇，如果不能恢復它在太平天國以前的“楚岸”，直系軍隊尤其是在江蘇面對上海、浙江皖系軍隊的直系軍隊也會受影響。吳佩孚在1922年左右的戰略是先解決四川問題，然後處理江浙問題。他利用的解決四川問題的三個工具是楊森、劉存厚和駐川黔軍領袖袁祖銘。吳佩孚在中原的勢力增加，楊森在四川的勢力也增加。到1924年，他竟想統一全川。吳佩孚在1925年的失敗，也就是楊森在劉湘、袁祖銘攻擊之下失敗的序幕。
熊克武的勢力在1920年攻打滇黔軍的戰役中擴大了，他又在1921年攻擊親近北方的劉存厚戰役中成為四川最強大的軍人。接著滇軍顧品珍回到雲南挑動了反對唐繼堯的戰爭，廣東陳炯明發動了反對孫中山的戰爭，南方的勢力衰頹，不能兼顧四川，於是熊克武的勢力也衰退，終究在川軍和袁祖銘的黔軍壓迫之下而在1924年離開了四川，變成了一支無家可歸的“客軍”。
這以後不久南北軍隊捲入北伐戰爭，這樣四川才擺脫了外界的干涉，自己能解決自己的問題。結果是川軍的四個將領——劉湘、劉文輝、田頌堯、鄧錫侯——分割了四川，直到共X軍和中央軍入川的時候。
湖南：湖南捲入南北之爭是1913年“第二次革命”以後的事。譚延闓勢力退出，袁世凱勢力就伸入湖南。在反袁之戰時，桂軍陸榮廷的軍隊到湖南幫助南軍清除北方軍隊，這樣就挑動了段祺瑞在1917—1920年之間以武力征服湖南的政策。1918年北軍在直隸的曹錕和山東的張懷芝率領下，派了張敬堯的第七師和吳佩孚的第三師以及其他的北軍入湘。同時，桂軍也入湘支援趙恆惕的湖南軍隊。南北雙方的問題都很複雜，南北兩支軍隊之中有許多裂痕。那些變化多端的局面，留待下一章分析。但1920年吳佩孚回軍北上，北軍在湖南的勢力就急劇地減退。在南方勢力統治下的湖南分作十二個防區，情形頗似四川。受桂軍和粵軍支援的南方在湘勢力分為趙恆惕、陳嘉佑、程潛、譚延闓和在湘西的幾個派系，彼此之間找不出一個調解合作的公式。他們之間的矛盾給吳佩孚的北方勢力一個再伸入湖南的機會。趙恆惕為了應付其他派系的軍隊，乃借用坐鎮湖北的吳佩孚的北方軍。於是趙恆惕在湖南的盛衰，反映著吳佩孚在中原的盛衰和國民黨在南方的盛衰。這樣的局面繼續到1926年吳佩孚勢力的最後消滅與蔣X介X石北伐戰役在湖南成功的時候。
袁世凱、段祺瑞、吳佩孚之後，接著主張武力統一的是奉系的張作霖和國民黨的孫中山與蔣X介X石。北伐在表面上是武力統一政策的一個成就，但北伐之後，中國仍然為各派系的軍力所分割。
主和，以和平的方式統一中國，這是1916年7月14日肇慶軍務院取消後中國的一線和平希望。段祺瑞推行武力統一政策的同時，馮國璋總統力主和平解決南北問題。他在1917—1918年，願意將川事交川滇黔，藉以分化南方三省的團結，中立唐繼堯。他也主張湘人治湘、粵人治粵，這樣來孤立廣西的陸榮廷。馮國璋的戰略跟段祺瑞不讓桂軍駐湘粵、滇黔軍駐四川的戰略很不相同。段祺瑞要求的是北方軍隊佔川、湘，進圖雲、桂。馮國璋的和平工作，因為段祺瑞侵入川湘和南方勢力在陝西、福建的反攻而流產。
歐戰結束之後，新總統徐世昌又努力找出一個和平解決南北問題的方案。但癥結的問題在：（一）段祺瑞借參加歐戰的名義而訓練的參戰軍是否能解散或改編？（二）在廣州集合重開的舊國會和在北京選舉召開的新國會是否都取消，另組其他的會議來討論和決定一個和平方案？在上海舉行的南北代表團的和平談判席上，這兩個問題絕無調和的可能。甚至在和談期間，陝西、福建前線上連停戰也不可能。
1920年皖系戰敗，南北再努力於和平。1922年黎元洪總統的努力，在規模上遠不如1918—1919年的上海和談。在黎元洪以前吳佩孚的“國是會議”不過是泡沫似的幻影。
從1916年到1928年，除了很短的時期之外，南北雙方都有一種中央政府的組織。兩個政府都以國會、立憲、護憲等近代的政治制度來證明他們的合法性。從紳士們的立場看來，南北之爭是擁護保衛憲法之爭；從軍事領袖的立場來看，那是北方想用武力統一、南方想用武力保護既得利益之爭。爭奪的物件是土地，用土地來養武裝的人民。於是南北之爭，跟中國其他的內戰一樣，是軍人、團練、土匪的地盤之爭。
因為討論南北之爭，我們也許可以提出一個附帶的問題：為什麼在陝南、四川、鄂西、湘西南、贛南、閩西北，沒有產生一個大軍閥，可以統一這些區域，來對付雙方的勢力和壓力？
在這些區域之中，我們前面說過，都存在著防區。防區是南北之爭在這些區域中的產物。一經劃定了防區，很難把防區統一起來。小的防區不可能產生大的軍閥，因為它沒有產生大軍閥的人力物力資源。這些區域內的防區不能統一，正如分裂了的中國不能統一一樣。分裂了的中國不能提供產生大軍事獨裁者的人力物力資源。甚至得日本大量援助的段祺瑞也缺乏統一中國的力量。
從這一個觀點看來，用武力統一中國必須要同時進行社會經濟的革命。只有那樣才能培養一支統一中國的新的政治和軍事力量，也才能把統一中國的工作放在一個新的社會經濟的基礎上。那樣去分析，未免離開我們的題目太遠了一些。
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省的行政長官原先名稱不一。至1913年1月頒佈《劃一現行各省地方行政官廳組織令》後，才統一稱作民政長，其行政機關為省行政公署。民政長由中央任命，總理全省政務。開始時，不少省的民政長由都督兼任，其後，袁世凱為不使地方軍事都督控制地方行政，便逐步任命文官充當民政長，削弱都督權勢，但實效不顯。行政公署的組織機構為一處（總務）四司（內務、財政、教育、實業），機構及職官設定均較簡約，規定整個行政公署的員額除司長外不得超過60人。1914年5月頒佈的《省官制》，改各省民政長為巡按使，行政公署亦改稱巡按使署。《省官制》對省行政長官的職權作了具體規定，巡按使管轄全省民政和警備、巡防武裝；依據法律
、教令得釋出省令或省單行章程，但不得與現行法令牴觸；受政府特別委任監督全省財政和司法行政，考核財政和司法官吏。黎元洪繼袁世凱為大總統後，除於1917年9月改巡按使為省長，巡按使署為省長公署外，制度基本未變。省長公署的機構設定為一政務廳，下轄總務、內務、教育、實業四科，科以下又設課或股。
北洋政府時期省制中有一奇特現象，即中央政府在各省設立行政機關直接主管省內的某些重大行政業務。如1914年9月在各省設財政廳，直轄於國務院財政部，廳長由財政部提請大總統任命，廳長的職位有法律予以特殊保障，以便使他在省內行使職權。實行這一制度後，各省財政（包括稅收、行政經費、預算決算等）便直接操之於中央財政部，省只能進行監督而不能指揮其業務。1917年9月，教育部提出在各省設教育廳，使各省教育獨立，教育廳直隸於教育部。隨後，農商部亦呈請在各省設立實業廳，實行經濟行政獨立。這些制度的推行，目的在地方軍閥割據狀態下，使掌握了中央政權的大軍閥確保“國家”權力的行使。但由於這些廳的廳長，是
在地方軍閥的勢力範圍下工作，如得不到省內勢力的合作便無法在當地立足，因而機構雖設而窒礙甚多，不能達到預期目的。又加上財政與實業兩廳廳長職位均為肥缺，地方軍閥勢在必爭，常指定親信人物逼財政部與農商部向總統提名請委，有關的部實際上無法過問。
省制的另一重要方面是省立法機關。辛亥革命後各省臨時立法機關極不一致。至1913年4月，頒佈《省議會暫行法》，各省遂先後成立省議會。省議會議員由選舉產生，其名額依《各省第一屆省議會議員名額表》的規定為：
直隸184奉天64吉林40黑龍江40江蘇160安徽108江西140
浙江152福建96湖北104湖南108山東132河南128山西112
陝西84甘肅56新疆40四川140廣東120廣西76雲南88
貴州52
直隸省包括順天府，故直隸省習稱順直省。上表中直隸省也包括熱河與察哈爾兩地區。
選舉方法採間接選舉制，分初選與複選。初選以縣為單位進行，初選選出之人，才是真正選舉省議員之人。選舉人資格與國會議員的選舉資格相同，即：一、年納直接稅2元以上者；二、有值500元以上不動產者；三、有小學畢業以上文化程度者；四、年滿21歲以上之男子；五、在選舉區內居住滿2年者。被選人資格規定應年滿25歲以上，比選舉人之年齡要求大4歲。複選結果，由選舉監督通知當選人。當選人接通知後，應於20日內答覆是否願意擔任省議員，逾期不答，即表示不願擔任。凡答覆願意擔任的人，即給予省議員證書，為省議員。
省議員任期3年，連選可以連任。省議員不得同時作國會議員，亦不得兼任行政官吏。
省議會每年舉行1次，每次會期為60天，必要時得延長，但最多不能超過80天。省議會開會時通常准許外人旁聽。省議會的職權有三項：一、議決權（省單行條例、省預算決算、省稅、省債、省財產的處理等），二、監督權（受理人民行政訴願，對違法省行政長官提出彈劾，對違法納賄的省內官吏提請省行政長官重辦，對本省行政事項提出質問書）；三、建議權，包括提出行政性建議及答覆省行政長官的諮詢。省議會的決議諮送省行政長官公佈執行，省行政長官如認為議決不當，可於5日內諮請省議會複議；如認為議決案違背現行法律，可諮達省議會撤銷該項決議。
省行政機關對省立法機關的這種制約措施，省立法機關對此亦可進行反制約，即向國家最高司法機關提出訴訟。
1913年6月，資產階級革命派發起反袁“二次革命”，以江西省為首義地區。袁世凱一邊派兵鎮壓，一邊著手摧殘資產階級議會制度。8月6日，袁世凱下令解散江西省議會，並停止用兵各省的省議會。8日，解散廣東省議會。16日，又解散湖南省議會。“二次革命”完全失敗後，袁世凱於11月悍然下令取消國民黨籍的國會議員和各省議會議員資格，接著又因候補議員中多數為國民黨員便又下令國民黨籍的候補議員資格亦被取消，致使國會與省議會均因不滿法定人數而不能正式開會議事。
1914年1月10日，袁世凱宣佈停止國會議員職務，2月28日，又下令解散各省省議會。
袁世凱死後，黎元洪在1916年8月1日重開國會後，於同月14日令各省省議會應於10月1日由各省行政長官召集復會，但各省議會並未完全恢復。即使恢復了的省議會，也往往出於地方軍閥的需要，成為他們封建割據的工具。
巡洋艦英國阿姆斯特朗（Armstrong）公司建造，造價21萬英鎊，1913年（民國二年）歸國。艦船資料：“肇和”艦長320尺、寬39尺、吃水14尺、排水量2600噸、載煤量550噸、載淡水量250噸，軍艦動力為6座鍋爐4座特爾本式蒸汽機，功率6000匹馬力、航速20節、編制230人。
主要武器：6吋阿姆斯特朗主炮2門，4吋炮4門，47mm阿姆斯特朗機關炮6門，1磅馬克沁機關炮2門，18吋魚雷發射管2具。
1913年，肇和號剛回到了中華民國，1915年袁世凱心裡就蒙了豬油稱了帝。那個時代，軍艦是件利器，更醞釀了多次革命，俄國十月革命的標誌就是阿芙樂爾號巡洋艦那一聲炮響。咱們中國人也打算用一聲炮響，轟了妄圖恢復帝制的袁大頭，這可比俄國人還早了兩年。
就在1915年10月，孫中山任命陳其美為淞滬司令長官，從日本回到上海，與上海革命黨人密謀在上海首先發難。革命黨人首先暗殺了原海軍中將鄭汝成，拔掉袁世凱安插在上海的一顆釘子。接著陳其美把在日本的蔣X介石召回上海，商討舉義大計。於是蔣X介石搞了個"淞滬陸海軍發難計劃"，提出首要目標是奪取肇和、應瑞、通濟艦，然後奪取江南製造局、警察局、電話局等，控制整個上海。
這次海軍起義的行動，從一開始就不順利，本來，已將停泊在黃浦江的“肇和”、“應瑞”二艦運動得相當成熟，只等一聲令下。但袁世凱那邊好像聽到了什麼風聲，海軍司令薩鎮冰突然以檢閱為名要求肇和艦於12月6日出海，而後前往廣東。陳其美不能讓煮熟的鴨子飛掉，就臨時決定提前起義，時間定在12月5日。
起義計劃由楊虎率三十餘人由黃浦江襲取肇和佔領後旋即炮擊江南製造局。陸上則以炮擊為號，按計劃分頭攻佔電報局、電話局、巡警總局、工程總局等重要機關。孫祥夫則帶領另一組人由楊樹浦乘汽艇佔領"應瑞"號、"通濟"二艦，策應肇和艦。
12月5日楊虎（任命為海軍陸戰隊司令）等人乘小舟悄悄上了"肇和"號，很快，全艦便被控制。而按計劃本應占領"應瑞"號、"通濟"號的孫祥夫小組被租界巡捕阻攔，未能登艦，致使二艦也始終觀望，遲遲不見起義。直接導致肇和艦最終面臨孤軍作戰。
“肇和”艦上的官兵不知外面情況，仍按預定計劃行動，昂首的大炮褪去炮衣，到了江南製造局附近時，突然猛烈開炮。一聽"肇和"號起義開炮，陸地上革命黨人也開始按計劃攻佔電報局、電話局、巡警總局、工程總局等重要機關。
當得悉此肇和艦被佔領後，上海鎮守使楊善德和“剛好在上海”的海軍巡閱使薩鎮冰，一邊調動軍警於陸上阻擊，一邊以10萬元現金收買了"應瑞"號和"通濟"號兩艦。6日黎明，兩艦反戈一擊，向"肇和"艦開炮。由於肇和號以為兩艦已經起義，絲毫沒有防備，當“應瑞”向“肇和”連發數炮後，楊虎等人才如夢初醒，倉促應戰。於是"肇和"號受到3艦的圍攻，前後甲板和駕駛臺都被炮彈擊中，傷亡嚴重。拂曉，轟隆一聲巨響，一發炮彈擊中汽爐艙（一說是彈藥庫），引起劇烈爆炸，艦員傷亡過半，大火燃燒，濃煙滾滾，敵軍很快佔領“肇和”艦，不及脫逃的悉行就義。而陳其美，蔣X介石等人指揮的地面進攻也由於敵我懸殊未能奏效。於是轟轟烈烈的"肇和"艦起義，在堅持12個小時後，以失敗告終了。
不許民眾參與改革過程，不願意讓民眾分享改革成果，改革最終就會成為既得利益集團的一場分贓。清末新政就是對這一點的最好詮釋。實際上，無論是訓練新兵還是創辦工礦企業，無論是修建鐵路還是鑄造錢幣，參與清末新政的官員全都中飽私囊，藉機腐敗。在新政時期，清廷的高階官僚和商人聯合，創辦了一批新式資本主義企業，可是，官員插手企業的結果是，搞得中國的企業產權混亂，官商不分，腐敗叢生。對此，《劍橋中國晚清史》一書作了精彩的分析：“中國官僚是從來不把國家利益和個人利益分得一清二楚的，他們的態度多半取決於這項事業經營的結果。如果經營失敗，他們就把自己的失敗轉嫁給其他股東，而不是自己去償還貸款；如果有紅利可分(在1900——1911年間經常分紅)，官僚們總是認為他們投了資，利潤都應歸自己。最後，甚至在經營方面，由於官僚們越來越多地親自插手而不是託給商人管理，官方企業就更像私人企業了。”
當然，從物質層面上看，新政也取得了一定的成就，吸引很多有作為的漢族大員——如張之洞、袁世凱等——參與其中，似乎給晚清帶來一些起死回生的跡象。但我們必須明白，他們之所以熱心於新政，並不是因為他們熱愛清朝，忠於皇帝，而是因為他們要保住並擴張自己的權勢。他們深知：如果沒有清朝，他們的權力會化為烏有。他們甚至也知道，大清早已千瘡百孔，即便實行新政，也拖延不了太多的時日。他們所要做的，並不是挽救大清(大清已經不值得挽救)，也不是拯救百姓蒼生(他們沒有這麼高尚的情懷)，而僅僅是趁著大清完蛋之前大撈一把，儘可能地為自己日後的發展積累資本。終於，辛亥**來了，像袁世凱這樣的清廷大員，他所做的不是設法挽救大清，更不是為大清殉國，而是促使這個王朝儘快解體，並以此作為自己日後發達的跳板。
由此可見，一項新政也罷，一場改革也罷，如果只從“朝廷”(政府)的本位出發，而不是從“民眾”的本位出發，只把“民眾”當作改革陣痛的承擔者，把廣大百姓當作“招之即來，揮之即去”的背景音樂和陪襯道具，那麼，這樣的改革即便規模再大，也難逃失敗的命運。